IV SA/Wa 2201/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia R. z siedzibą w R. i J. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej - oddala skargi - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej Nr [...] J. – K. od km 561 + 357 do km 565 + 454. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. P., J. B., B. S., J. S., A. W., J. H., W. K., Z. K., J. K., A. K., P. K., Stowarzyszenie R. oraz T. Z. Decyzją z dnia [...] września 2005 roku, Nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję organu I instancji i nadał nowe brzmienie jej sentencji zaś w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2260/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 roku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w osnowie decyzji należało podać numery geodezyjne wszystkich działek podlegających podziałowi oraz działek pozostałych w wyniku podziału. Organ odwoławczy odstępując od obowiązku podania w osnowie decyzji wszystkich nieruchomości podlegających podziałowi nie może, zdaniem Sądu, zasłaniać się możliwością popełnienia błędu polegającego na ewentualnym pominięciu w rozstrzygnięciu jakiejś nieruchomości, która podlega podziałowi. Sporządzenie załącznika może stanowić uzupełnienia rozstrzygnięcia, jeżeli ma być to załącznik przedstawiający linie rozgraniczające. Nadto, zdaniem Sądu organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu wniesionym przez Stowarzyszenie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...] Minister Budownictwa uchylił decyzję organu I instancji i rozstrzygnął sprawy objęte uchyloną częścią decyzji zaś w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 26 września 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1362/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu oddalił skargi Stowarzyszenia R., J. H., Z. S., I. G., A. S., E. D., A. W., B. K., W. K. i W. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...]. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 roku, sygn. akt II OSK 630/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008 roku i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja Wojewody wydana została przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), powołanej dalej, jako ustawa zmieniająca, która weszła w życie z dniem 28 lipca 2005 roku. Natomiast decyzja Ministra Budownictwa, wydana została już po wejściu w życie przepisów ustawy zmieniającej, która poważnie zmieniała przepisy specustawy, w oparciu o które została wydana decyzja organu I instancji. W takim przypadku organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić przepisy ustawy zmieniającej, która zawierała przepisy przejściowe, do których należał między innymi art. 19 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu, w tym przypadku takim uprawnionym podmiotem był inwestor: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Ponieważ ustawa zmieniająca (z dnia 18 maja 2005 r.) weszła w życie po wydaniu w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji, a przed rozpatrzeniem odwołań przez organ odwoławczy, zastosowanie powinien mieć w tej sprawie art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym, jeżeli do dalszego postępowania miały mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, to inwestor jako podmiot uprawniony powinien wystąpić z takim wnioskiem do organu II instancji (odwoławczego). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, takiego wystąpienia nie było, co trafnie podnosi się też w skargach kasacyjnych, a wcześniej w niektórych skargach do WSA. To, że taka była wola organu odwoławczego i inwestora, jak to określa Sąd w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku jest niewystarczające. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie zastosowała art. 19 ustawy zmieniającej, twierdząc, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie ust. 2 tego przepisu. Tymczasem art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej powinien mieć zastosowanie w sytuacji, kiedy przed dniem wejścia w życie tej ustawy (28 lipca 2005 r.) decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest ostateczna, a nie zostało jeszcze wydane pozwolenie na budowę drogi. Wówczas inwestor, jako podmiot uprawniony, powinien wystąpić do organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę, z wnioskiem o stosowanie przepisów dotychczasowych. W niniejszej sprawie nie wyczerpano procedury z art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej, tym samym więc przepisy dotychczasowe były przez organ odwoławczy stosowane bezprawnie, czego nie wziął pod uwagę w zaskarżonym rozstrzygnięciu Sąd I instancji. Nie ma też znaczenia w sprawie, że kontrolowana przez Sąd decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 roku została wydana po wejściu w życie ustawy z dnia 18 października 2006 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), która w art. 5 ust. 1 nakazywała do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, stosować przepisy dotychczasowe, co zdaniem Sądu, odnosi się również do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 18 maja 2005 roku. Jest to błędny pogląd, gdyż "przepisy dotychczasowe" w rozumieniu art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 18 października 2006 roku oznaczają przepisy prawa materialnego – ustaw zmienionych tą ustawą, a w szczególności przepisy specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku w brzmieniu nadanym jej ustawą zmieniającą z dnia 18 maja 2005 roku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można również podzielić poglądu Sądu I instancji, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując wcześniej decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 roku, wydaną również po wejściu w życie ustawy zmieniającej z dnia 18 maja 2005 roku, nie podniósł w wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 roku, IV SA/Wa 2260/05 "uchybienia proceduralnego w tym zakresie", to takie stanowisko wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 roku, nie odniósł się w ogóle do kwestii ustawy zmieniającej z dnia 18 maja 2005 roku i jej wpływu na kontrolowaną decyzję. Brak więc w uzasadnieniu powyższego wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w tym zakresie, a więc elementów, które zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. Tymczasem z brzmienia art. 153 p.p.s.a. wynika wprost, że aby mówić o mocy wiążącej orzeczenia sądu, to ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania muszą być "wyrażone". Nie można więc przyjmować, że to co nie zostało wyrażone w orzeczeniu sądu jest również wiążące w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., gdyż byłaby to zbyt daleko idąca (rozszerzająca) wykładnia tego przepisu. Gdyby tak rozumieć moc wiążącą orzeczenia sądu, nigdy by nie było wiadomo, jaki jest zakres tej oceny, czego ona może dotyczyć i jak ją odczyta sąd orzekający po raz kolejny w sprawie. Oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. nie można domniemywać, gdyż musi być ona wyrażona wprost w orzeczeniu sądu. W związku z powyższym, zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. podniesiony w skargach kasacyjnych, jest w pełni uzasadniony. Sąd orzekając w niniejszej sprawie zaraz na wstępie zakreślił ramy, w jakich będzie kontrolował zaskarżoną decyzję, wskazując przepis art. 31 ust. 2 i 3 specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, co było niewątpliwie niezbędne z uwagi na charakter tych przepisów. Nie można jednak zgodzić się z tym, jak Sąd rozumie przepisy art. 31 ust. 2 i 3 specustawy w odniesieniu do przepisów art. 145 § 1 p.p.s.a., określających zakres rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Przepisy art. 31 ust. 2 i 3 specustawy ograniczają możliwości rozstrzygnięć jakie może podjąć wojewódzki sąd administracyjny kontrolując decyzję o pozwoleniu na budowę drogi lub decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi. Jednak te ograniczenia nie są tak daleko idące, jak to przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. Sąd przyjął, że zgodnie z art. 31 ust. 3 w związku z ust. 2 specustawy, może brać pod uwagę tylko takie wady zaskarżonej decyzji, które przemawiałyby za stwierdzeniem jej nieważności lub mogłyby stanowić podstawę wznowienia postępowania, w związku z powyższym nie kontrolował zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, w którym mógłby ujawnić naruszenia prawa mniejszej wagi. Tym samym Sąd przyjął, że przepisy art. 31 ust. 2 i 3 specustawy wyłączają zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 145 § 1 p.p.s.a. w całości. Tymczasem przepisy art. 31 ust. 2 i 3 specustawy w niniejszej sprawie powinny jedynie ograniczać możliwość wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz pkt 2 p.p.s.a., natomiast nie wyłącza to możliwości orzekania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. (postanowienie NSA z 22 lutego 2008 roku, sygn. akt II OZ 132/08). Przepisy art. 31 ust. 2 i 3 specustawy są innymi przepisami w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje rozstrzygnięcie stwierdzające wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jako przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, które pozwalają jedynie na stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, wskazuje się najczęściej w doktrynie przepisy art. 151 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 459 i nast.). W świetle powyższych rozważań, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, w pełni są uzasadnione zarzuty naruszenia zaskarżanym wyrokiem przepisów art. 31 ust. 2 i 3 specustawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że Sąd ograniczając zakres kontroli z uwagi na błędną wykładnię przepisów art. 31 ust. 2 i 3 specustawy naruszył również art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1452/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia R., J. H., Z. S., I. G., A. S., E. D., A. W., B. K., W. K. i W. P. uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd drugiej instancji, wskazał powody uchylenia decyzji Ministra tożsame z powodami wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2009 roku, sygn. akt II OSK 630/09. Decyzją w z dnia [...] września 2010 roku, Nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołań M. P., J. B., B. S., J. S., A. W., J. H., W. K., Z. K., J. K., A. K., P. K., Stowarzyszenia R. oraz T. Z. uchylił częściowo decyzje organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy zaś w pozostałej części decyzje organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył argumenty zawarte w odwołaniach oraz wyraził swoje stanowisko, co do tych argumentów. Minister wskazał powody, dla których uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie R., J. H. oraz T. Z. Skarga T. Z. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 roku (k – 64 akt sądowych). Postanowienie to stało się prawomocne z dniem 24 marca 2011 roku. Stowarzyszenie R. podniosło zarzuty: a) niezastosowania się do postanowień wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1452/09, b) złamania przepisów ustawy Prawo wodne, c) złamania przepisów dotyczących ochrony środowiska. Zdaniem Stowarzyszenia, ponieważ w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1452/09 nie ma skierowania decyzji do ponownego rozpatrzenia, to należy przez to rozumieć, że zaskarżona decyzja Ministra została przez Sąd uchylona i wyeliminowana z obrotu prawnego. Wydając nową decyzję Minister zgodnie z art. 6 k.p.a. powinien orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Nowa decyzja lokalizacyjna powinna być wydana w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954). Tym samym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad powinna złożyć wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "B.". Tymczasem decyzja taka w przedmiotowej sprawie nie została wydana. Nadto zdaniem Stowarzyszenia umiejscowienie obwodnicy w dolinie rzeki [...] jest sprzeczne z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, a w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Zakaz zabudowy doliny [...] zawarty był także w Planie zagospodarowania przestrzennego R. Słuszność tego zapisu, zdaniem Stowarzyszenia potwierdziły powodzie jakiem miały miejsce w dniach [...] czerwca 2009 roku, [...] maja 2010 roku i [...] czerwca 2010 roku, gdy wezbrane wody rzeki [...] zostały dodatkowo spiętrzone przez nasyp obwodnicy powodując i potęgując straty w domach przy ul. [...] i ul. [...] w R. Nasyp obwodnicy zadziałał jak tama uniemożliwiając rozlew wody po większej powierzchni i stworzył falę zwrotną, która po odbiciu od nasypu zalewała nieruchomości. Takie zrealizowanie obwodnicy, zdaniem Stowarzyszenia stanowi realne niebezpieczeństwo dla mieszkańców i narażą ich na utratę zdrowia i życia. Zdaniem Stowarzyszenia już w chwili wydawania pierwszej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2005 roku obowiązywały unijne przepisy ochrony środowiska i już wtedy powinna być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. J. H. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) oraz art., 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) a także art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego Minister zastosował się do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku bez wymaganego w tym względzie wniosku inwestora. Wobec braku wniosku inwestora obowiązkiem organu odwoławczego było prowadzenie postępowania na podstawie nowych przepisów. Skarżący podniósł, że zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2009 roku, sygn. akt II OSK 630/09 jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 listopada 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1452/09 wskazali, że wobec niezłożenia przez inwestora wniosku w trybie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku obowiązkiem organu II instancji było prowadzić postępowanie odwoławcze na podstawie nowych przepisów specustawy obowiązujących od dnia 28 lipca 2005 roku. Minister nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wymienionych wyżej orzeczeniach, gdyż zastosował przepisy dotychczasowe. Zastosowania tych przepisów, zdaniem skarżącego, nie uzasadnia złożenie przez inwestora wniosku w trybie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku w dniu 29 marca 2010 roku. Skoro sądy administracyjne wskazały, iż inwestor takiego wniosku nie złożył, to nie mógł on wbrew ocenie tychże sądów braku tego sanować poprzez późniejsze złożenie wniosku. Nadto, zdaniem skarżącego za niedopuszczalny uznać należy zabieg polegający na tym, że inwestor składa wniosek w dniu 29 marca 2010 roku, to jest w czasie, w którym w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja organu II instancji, to jest Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...]. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1452/09, to jest już po złożeniu wniosku. W sytuacji, gdy organ II instancji powinien stosować przepisy specustawy obowiązujące od dnia 28 lipca 2005 roku, zastosowanie winien znaleźć art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja lokalizacyjna mogła być wydana dopiero po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowanych, a decyzją taką inwestor nie dysponował. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Nie zasługuje na uwzględnienie skarga Stowarzyszenia R. Nie można zgodzić się z poglądem Stowarzyszenia, że Minister nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1452/09. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...] wskazując, iż Minister zastosował przy jej wydaniu przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w ich brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), która weszła w życie z dniem 28 lipca 2005 roku. Z art. 19 ust. 1 tejże ustawy wynika, że przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu, w tym przypadku takim uprawnionym podmiotem był inwestor, to jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W dacie wydawania przez Ministra Budownictwa decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosku takiego nie złożyła i z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Na skutek wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1452/09 decyzja Ministra Budownictwa decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji nie oznacza jednak, jak to sugeruje skarżące Stowarzyszenie, organ administracji wydając kolejną decyzję powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie nowych przepisów. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej nakładana na organ administracji obowiązek zakończenia już wszczętego postępowania. Orzeczenie takie nie skutkuje natomiast zakończeniem dotychczasowego postępowania administracyjnego i koniecznością wszczęcia nowego postępowania. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie była więc zobowiązana do składania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1452/09 otwarte zostało na nowo postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miasta R. Postępowanie to zostało otwarte na nowo na etapie postępowania odwoławczego. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad mogła uzupełnić brak tego postępowania poprzez złożenie wniosku, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Ponieważ wniosek taki został złożony Minister Infrastruktury rozpoznając odwołanie mógł rozstrzygnąć sprawę stosując przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w ich brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie można wywodzić, jak to twierdzi skarżące Stowarzyszenie, z przepisów unijnych. Stowarzyszenie enigmatycznie powołuje się na przepisy unijne nie wskazując, o jakie przepisy chodzi. Należy więc stwierdzić, iż w prawie unijnym wyróżnić można dwa podstawowe rodzaje przepisów prawnych, to jest rozporządzenie oraz dyrektywę. Rozporządzenie obowiązuje bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej i nie istnieje konieczność wprowadzania przepisów rozporządzenia do krajowego porządku prawnego poprzez tworzenie lub zmianę prawa istniejącego już w danym kraju. Dyrektywa jest aktem prawa unijnego, który nie obowiązuje bezpośrednio na terenie państwach członkowskich Unii Europejskiej. Dyrektywa zawiera wiążące dla Państwa zalecenia wprowadzenia określonych rozwiązań prawnych jednakże sposób ich wprowadzenia pozostawia uznaniu poszczególnych Państw. W celu realizacji zaleceń zawartych w dyrektywie konieczne jest ich wprowadzanie do krajowego porządku prawnego poprzez tworzenie lub zmianę prawa istniejącego już w danym kraju. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W art. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw wymienione zostały dyrektywy, które ta ustawa oraz ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska implementowana do prawa krajowego. Dyrektywa może być stosowana bezpośrednio, jeśli zawarte w niej zalecenia nie są przez państwo członkowskie Unii Europejskiej realizowane a jej przepisy są na tyle skonkretyzowane, że nadają się do bezpośredniego stosowania. Bezpośrednie stosowanie dyrektywy możliwe jest jednak tylko wówczas, gdy wynikają z niej uprawnienia dla obywateli państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a nie obowiązki. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest obowiązkiem nałożonym na obywateli zamierzających realizować inwestycję wymagającą takiej zgody. Obywatele zamierzający realizować inwestycję mogą działać osobiście lub za pośrednictwem stworzonych przez siebie organizacji, jak np. Spółki. Taką organizacją jest również Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Organizacja ta została utworzona przez Państwo, jednakże występując o uzyskanie pozwolenia na realizację określonego przedsięwzięcia nie występuje, jako organ administracji, tylko jest stroną postępowania, tak jak każdy inny podmiot. Zdaniem Sądu, nie można więc obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wywodzić bezpośrednio z przepisów Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, Nr 85/337/EWG (Dz. U. UE.L.85.175.40) lub z Dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 roku w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. U.UE.L.01.197.30). Obowiązek uzyskania decyzji środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia powstał dopiero wówczas, gdy został wprowadzony do porządku prawnego obowiązującego w Polsce. Może on być egzekwowany wyłącznie na zasadach określonych w przepisach prawa krajowego. Jeśli przepisy te przewidują wyjątki od konieczności uzyskania tego rodzaju decyzji, to podmioty starające się o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji mogą z tej możliwości korzystać. Za niezasadny, zdaniem Sądu, uznać należy podniesiony przez skarżące Stowarzyszenie zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż skarżące Stowarzyszenie podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu powołuje się na jego pierwotne brzmienie. W swoim pierwotnym brzmieniu przepis ten rzeczywiście stanowił, że na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, a w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Przepis ten jednak został zmieniony ustawą z dnia 3 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087 ze zm.). Przepis ten w dacie wydawania przez Ministra Infrastruktury miał następujące brzmienie: "Art. 83. 1. Obszary potencjalnego zagrożenia powodzią obejmują tereny narażone na zalanie w przypadku: 1) przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego, 2) zniszczenia lub uszkodzenia wałów przeciwpowodziowych, 3) zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących albo budowli ochronnych pasa technicznego. 2. Na obszarach, o których mowa w ust. 1, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze aktu prawa miejscowego, wprowadzić zakazy, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3, o ile jest to uzasadnione potrzebą ochrony wód, lub zakazy, o których mowa w art. 82 ust. 2, o ile jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi i mienia." Z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez Ministra Infrastruktury zaskarżonej do Sądu decyzji wynikało, że na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą. Z art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji wynikało, że zabrania się lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania. Na terenie powiatu [...] nie został wydany przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej akt prawa miejscowego, który wprowadzałby zakazy wymienione w art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne. Dopiero gdyby istniał taki akt prawa miejscowego, obejmujący teren planowanej inwestycji można byłoby mówić o naruszeniu wynikającego z niego nakazu. Jedynie na marginesie stwierdzić należy, iż art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne został uchylony ustawą z dnia 5 stycznia 2011 roku o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 roku, Nr 32, poz. 159) i od dnia 18 marca 2011 roku przestał obowiązywać. Skarżące Stowarzyszenie podniosło, iż zrealizowanie obwodnicy powoduje realne niebezpieczeństwo dla mieszkańców i naraża ich na utratę zdrowia i życia jest zdaniem Sądu twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Skarżące Stowarzyszenie powołuje się na fakt powodzi, jaki miał miejsce w 2010 roku twierdząc, że nasyp obwodnicy uniemożliwia rozlanie się wody wzdłuż biegu rzeki. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, iż to, czy zaprojektowany most zapewnia swobodny przepływ wody może być badana wyłącznie na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Dopiero na tym etapie sporządzany jest projekt budowlany i istnieje możliwość oceny prawidłowości przyjętych w nim rozwiązań i ustalenia, czy zaprojektowany nasyp oraz most umożliwia swobodny przepływ wody. Zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego R. zakazujące zabudowy doliny rzeki [...] nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jednoznacznie wynika, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie są więc wiążące dla organów administracji wydających decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na marginesie jedynie stwierdzić należy, iż na podstawie dostępnej w internecie mapy można stwierdzić, że wzdłuż rzeki [...] po jednej stronie znajduje się ulica [...], zaś po drugiej stronie ul. [...] w R. Przy ulicach tych zbudowanych jest ponad sto budynków, w tym niektóre bezpośrednio przy samej rzece. Zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakaz zabudowy jest więc nieco spóźniony. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez J. H., zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Minister Infrastruktury wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw oraz art., 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1452/09 stwierdził, że decyzja Ministra Budownictwa wydana została bez wniosku inwestora o zastosowanie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w ich brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd nie stwierdził jednak, że w ponownym postępowaniu przed organem odwoławczym inwestor nie może złożyć wniosku o zastosowanie przepisów dotychczasowych. Twierdzenie skarżącego, iż tego rodzaju zakaz wynika z wyroku Sądu jest twierdzeniem dowolnym i niczym nieuzasadnionym. Skarżący nie przedstawia żadnej argumentacji przemawiającej za tego rodzaju rozumieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jak to już zostało wcześniej wskazane uchylenie przez sąd administracyjny decyzji organu odwoławczego powoduje, że organ ten ma obowiązek ponownie rozpoznać odwołanie od decyzji. Nie jest to nowe postępowanie odwoławcze, tylko kontynuacja poprzedniego postępowania. W postępowaniu tym inwestor może składać np., dodatkowe wnioski dowodowe oraz korzystać z innych przysługujących mu uprawnień. Takim uprawnieniem była możliwość złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Złożenie wniosku, o którym mowa w tym przepisie nie było ograniczone żadnym terminem. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że niedopuszczalne było złożenie wniosku, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja organu II instancji, to jest Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...]. Wniosek taki mógł zostać złożony, tyle tylko, że nie wywoływał on w tym czasie skutków prawnych. Jednak gdy decyzja ta została przez Sąd uchylona organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić wniosek, który znajdował się już w aktach sprawy. Wniosek ten stał się skuteczny z chwilą uchylenia wymienionej wyżej decyzji Ministra Budownictwa. Nie ma żadnych podstaw do formułowania poglądu, że wniosek ten należałoby uznać za nieistniejący zaś inwestor byłby zobowiązany do ponownego złożenia wniosku o identycznej treści. Podsumowując stwierdzić należy, iż Minister Infrastruktury rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji miał podstawy do stosowania przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w ich brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Minister nie był zobowiązany do stosowania przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w ich brzmieniu obowiązującym po dniu 28 lipca 2005 roku. Tym samym wydając zaskarżoną decyzję Minister nie naruszył art. 6 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja Ministra wydana została w oparciu o obowiązujące w dacie jej wydania przepisy prawa, które zostały prawidłowo zastosowane. Nie zostały też naruszone przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wszystkie okoliczności niezbędne do wydania zaskarżonej decyzji zostały należycie wyjaśnione i brak jest podstaw do stawiania Ministrowi zarzutu naruszenia wymogów wynikających z przytoczonych wyżej przepisów. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłoby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.