IV SA/Wa 2214/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy K. pismem z dnia 12.07.2019r. wystąpił do GDDKi A Oddział w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy budynku handlowo-usługowego z przeznaczeniem pod restaurację i obiekt rekreacyjny, budowy infrastruktury technicznej, komunikacyjnej ( parking), placu zabaw, ogródka gillowego oraz budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...], położonej przy drodze krajowej nr [...] w zakresie komunikacji ww. inwestycji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] uzgodnił powyższy projekt decyzji o warunkach zabudowy, przy czym wskazał, zgodnie z poczynionym uzgodnieniem, iż komunikacja do ww. inwestycji z drogi krajowej nr [...] może mieć miejsce wyłącznie poprzez istniejącą drogę gminną (działka nr [...]) w km 280 + 359, zgodnie z zapisem pkt 6 ppkt. 5 projektu decyzji. Wobec powyższego zobowiązał inwestora do zlikwidowania istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi nr [...] do działki nr [...] (własność Inwestora) w km 280+168 własnym staraniem i na własny koszt, celem wyeliminowania obsługi komunikacyjnej tym zjazdem dla planowanych obiektów działalności gospodarczej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. M. (inwestor), zaskarżając ww postanowienie w części odnoszącej się do nakazania inwestorowi własnym staraniem i na własny koszt likwidacje istniejącego ww zjazdu indywidualnego. W lakonicznym uzasadnieniu skargi podniosła, iż kwestionowany zapis stanowi przekroczenie uprawnień GDDKi A w [...] albowiem jest sprzeczny z projektem decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2019 r. Stąd też wskazała, iż zasadnym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia w powołanej części. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu swojego stanowiska uzupełnił okoliczności badanej sprawy wskazując, iż stosując w treści swojego postanowienia zapis dotyczący likwidacji istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi nr [...] do działki nr [...] miał na względzie fakt, iż strona w przeszłości zamierzała tym właśnie zjazdem rozwiązać komunikację do planowanej inwestycji. W tym celu podjęła stosowne działania, najpierw bezpośrednio u zarządcy drogi krajowej nr [...] (wniosek z dnia 05.06.2017 r.) a następnie poprzez Wójta Gminy K. - pismo nr [...] z dnia [...] r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie omawianego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w latach 2017 - 2019 toczyły się postępowania administracyjne dotyczące wydania przez ww organ decyzji odmawiających zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego - pierwsza decyzja nr [...] z dnia [...] r. Na wniesioną przez stronę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tut. Sąd wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia (sygn. akt VII SA/Wa 2405/17). Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, uwzględniając argumentację zawartą w ww wyroku, decyzją nr [...] z dnia [...] r. GDDKi A w [...] ponownie odmówił wydania zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu. Strona tej decyzji nie zaskarżyła. Z kolei w zakresie ustalenia warunków zabudowy organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji uzasadniając swoje stanowisko brakiem prawidłowego rozwiązania komunikacji z drogi nr [...]. W aktualnie prowadzonym postępowaniu, zdaniem GDDKi A w [...], w pełni uzasadnionym było zarówno przedstawione w projekcie ww decyzji o warunkach zabudowy rozwiązanie komunikacyjne, jak i wprowadzenie przez organ w zaskarżonym postanowieniu zastrzeżenia, które w sposób jednoznaczny eliminuje funkcjonowanie zjazdu indywidualnego, na etapie uruchomienia planowanej działalności gospodarczej. W ocenie organu bowiem zjazd ten, na etapie prowadzenia działaności gospodarczej, będzie zbędny, a zamieszczony przez zarządcę drogi zapis miał w sposób jednoznaczny porządkować kwestię obsługi komunikacyjnej omawianego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przy wydawaniu kwestionowanego postanowienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie dopuścił się ani naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności stwierdzić należy, że organ ten prawidłowo ustalił stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie i właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa, w oparciu o które wydał kwestionowane postanowienia. Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W przepisie tym ustawodawca odsyła do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy, z którego wynika, że decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. W przypadku drogi krajowej jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Uzgodnień tych, w świetle art. 53 ust. 5 powołanej ustawy, dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego, dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym przypadku są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z art 4 pkt 1 tej ustawy wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Tym samym inwestycja, która ze względu na swe usytuowanie przylega do pasa drogowego, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w zakresie, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd, którym w świetle art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że inwestycje, które zlokalizowane będą na terenie przylegającym do drogi i które oddziałują na tę drogę, wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi. W toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania uzgodnieniowego rolą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad było zatem wskazanie, czy jest możliwe skomunikowanie nowego obiektu z drogą krajową. Zarządca drogi dokonuje oceny wyłącznie postanowień zawartych w otrzymanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich ani zmieniać, ani sam ich na nowo określać. Również nie posiada uprawnień do warunkowego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mógł więc albo zaakceptować w całości propozycję przedstawioną w projekcie i wyrazić zgodę na proponowany dostęp do drogi publicznej, uzgadniając projekt decyzji albo go nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy musi być bezwarunkowe. Nie można uzgodnić danego projektu i jednocześnie określić innych warunków, czyli w istocie zanegować uzgodnienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1814/06, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy musi więc przedstawić organowi uzgadniającemu założenia swojego przyszłego rozstrzygnięcia. Uzgodnienie decyzji to uzgodnienie jej przyszłej treści. Jest to więc w istocie projekt przyszłej decyzji. A zgodnie z projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów o charakterze handlowo-usługowym wjazd na działkę inwestycyjną, dostęp do niej z drogi publicznej dz.nr 1, ma się odbywać wyłącznie poprzez działkę inwestora dz.nr. [...]. I ta koncepcja została zaakceptowana przez organ uzgadniający, organ w przedmiotowej materii wyspecjalizowany. Przedstawiony do uzgodnienia projekt nie zakłada możliwości skomunikowania ww działki istniejącym zjazdem indywidualnym, gdyż nie spełnia on norm wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Taki wariant był zresztą przez organy uprzednio już analizowany. Niezależnie, należy mieć na uwadze, iż zgodnie z przepisem § 55 ust. 1 pkt 4 ww rozporządzenia zjazd indywidualny jest to określony przez zarządcę drogi zjazd do co najmniej jednego obiektu ale użytkowanego indywidualnie. Planowana inwestycja związana jest natomiast z szeroko rozumianą działalnością gospodarczą (restauracja, grill, teren rekreacji, budynek gospodarczy). Dla inwestycji o charakterze takim jak planowana (gospodarczym), dopuszczalnym jest zjazd publiczny (§ 55 ust. 1 pkt 3 ww rozporz.), jednakże, zgodnie z poczynionymi ustaleniami, postępowania administracyjne prowadzone w przedmiocie przebudowy ww zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, zakończyły się ostatecznie negatywnym dla strony, ostatecznym rozstrzygnięciem. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad, zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać prewencyjne, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego jest sprawą priorytetową. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem z urzędu ma wiedzę pozwalającą na podejmowanie decyzji dotyczących min. skomunikowania planowanych inwestycji z drogami publicznymi (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/10 i z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/13 – dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Powyższe wskazuje, iż kwestionowane stanowisko organu wynika z konieczności zapewniania bezpiecznego włączenia do drogi krajowej ruchu generowanego przez planowaną inwestycję. W ocenie Sądu zatem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad słusznie nakazał w kwestionowanym w tej sprawie postanowieniu, zlikwidowanie omawianego zjazdu indywidualnego, przy zapewnionym bezkolizyjnym dostępie do drogi publicznej, zgodnie z dołączonym projektem decyzji, poprzez działkę inwestora nr [...]. Konsekwencją powyższych ocen Sądu jest nieuwzględnienie zarzutów skargi. Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą, dość lakonicznie, zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłego w sprawie postanowienia, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organ wydając zaskarżone postanowienia, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Organ orzekający w sprawie będąc związany powołanymi przepisami prawa nie mógł naruszyć istniejących norm prawa i uczynić zadość przekonaniu skarżącej, że jej interes, jako strony postępowania, jest słuszny i w konfrontacji z nim obowiązujący porządek prawny musi ustąpić. Tego rodzaju stanowisko będące czysto subiektywnym odczuciem strony nie może zostać uznane za trafne i z całą pewnością nie współbrzmi z obowiązującym porządkiem prawnym, jak i interesem społecznym. W ocenie Sądu przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszono również przepisów prawa procesowego, za wyjątkiem art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do treści art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej podjął wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonał jego oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Natomiast, pomimo iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w ocenie Sądu, nie zostało sporządzone zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 3 kpa, brak w nim wyczerpującego odniesienia się do wszystkich aspektów sprawy, w tym również podniesionych w odpowiedzi na skargę, jak min. rys historyczny prowadzonych w przedmiotowej materii postępowań administracyjnych, to jednak w ocenie Sądu, samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 P.p.s.a. Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.