IV SA/Wa 2220/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącej K. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. 1. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., uzupełnionym pismami z [...] lutego, [...] marca i [...] kwietnia 2016 r. K. B. (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu"), w trybie uregulowanym w art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013, poz.594), dalej także "u.s.g.", skargę na uchwałę Rady Miejskiej w D. (dalej także "Rady") nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie uchylenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach geodezyjnych [...] (uchwała z dnia [...] listopada 2014 r., dalej "zaskarżona uchwała/uchwała uchylająca plan/uchwała z dnia [...] listopada 2014 r.", uchwała z dnia [...] stycznia 2014 r., dalej "plan miejscowy/uchwała uchylona"/uchwała z dnia [...] stycznia 2014 r.). Zaskarżona uchwała Rady z dnia [...] listopada 2014 r. została opublikowana w Dz.Urz.Woj. [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. poz. [...]. 2. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] listopada 2014 r. Rada, powołując się na art.18 ust.2 pkt 5, art.40 ust.1 oraz art.101 ust.1 u.s.g., po rozpoznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] października 2014 r., wniesionego przez B. P. i K. P. uchyliła plan miejscowy, uchwalony w dniu [...] stycznia 2014 r., opublikowany w Dz.Urz. Woj. [...] z dnia [...] marca 2014 r., poz. [...]. 3. Przed wniesieniem do Sądu skargi na uchwałę uchylającą plan, skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] maja 2015 r., które to pismo wpłynęło do organu w dniu następnym. Z kolei pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., doręczonym skarżącej w dniu następnym, Rada ustosunkowała się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie uwzględniając przedłożonego żądania. 4. W skardze na uchwałę uchylającą plan skarżąca zarzuciła w/w aktowi, co następuje: (i) naruszenie art.82 ust.2 Konstytucji RP oraz par.15 ust.1 i 2 Statutu Miasta i Gminy D., polegające na podjęciu przez Radę uchwały uchylającej akt prawa miejscowego bez wymaganego prawem zapewnienia społeczeństwu udziału w posiedzeniu Rady oraz bez uwzględnienia opinii społeczeństwa; (ii) naruszenie art.101 u.s.g. poprzez niezbadanie przez Radę interesu prawnego osób, które wezwały Radę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na uchwaleniu planu miejscowego, tj. B. P. i K. P.; (iii) naruszenie art.2 i art.7 Konstytucji RP, polegające na braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia kontrolę przesłanek jej podjęcia; (iv) naruszenie art.27 ustawy planistycznej poprzez niezachowanie wskazanego tam trybu. W dalszej części skargi skarżąca zawarła obszerne uzasadnienie podniesionych zarzutów, wskazując przy tym, iż jej legitymacja w sprawie wynika stąd, iż: (-) jest współwłaścicielką czterech działek ewidencyjnych gruntu, położonych w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], dla których Sąd Rejonowy w S. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste, tj.: 1) nr [...], 2) nr [...], 3) nr [...], objętej uchylonym planem miejscowym, który to plan dopuszczał lokalizowanie na tej działce elektrowni wiatrowych (symbol "Ew" – tereny elektrowni wiatrowej), (-) na podstawie stosownej umowy cywilnoprawnej skarżąca oddała w/w działki w dzierżawę podmiotowi prowadzącemu działalność w zakresie elektrowni wiatrowych, co oznacza iż uchylenie planu miejscowego uniemożliwia skarżącej czerpanie dochodów z tejże umowy (do skargi załączono kopie umów). II. W odpowiedzi na skargę, wniesionej pismem z dnia [...] lipca 2015 r., Rada wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa. Rada podniosła zatem, co następuje: - zaskarżona uchwała uchylająca plan miejscowy została podjęta przy pełnym poszanowaniu trybu podejmowania uchwał przez Radę, w tym w szczególności: (-) w posiedzeniu uczestniczyli wszyscy radni, (-) nikt z obecnych nie wniósł sprzeciwu co do trybu zwołania posiedzenia, terminu jego odbycia, czy też przyjętego porządku obrad, (-) posiedzenie Rady, na którym przyjęto zaskarżoną uchwałę, zostało poprzedzone posiedzeniem właściwej komisji Rady, na którym kwestia rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na uchwaleniu planu miejscowego, została wnikliwie przeanalizowana z udziałem mieszkańców, (-) za przyjęciem uchwały głosowało 14 radnych przy jednym głosie wstrzymującym się; - umocowanie Rady do uwzględnienia wniosku o uchylenie planu, wniesionego w trybie art.101 ust.1 u.s.g., nie budzi wątpliwości; - naruszenie przez plan miejscowy interesu prawnego osób wzywających do usunięcia naruszenia prawa, będących właścicielami nieruchomości objętej tymże planem nie budzi wątpliwości; - wezwanie obecnie przez skarżącą Rady do usunięcia naruszenia prawa, mającego polegać na podjęciu uchwały uchylającej plan miejscowy, jest prawnie niedopuszczalne, albowiem obowiązujące przepisy prawa nie dopuszczają możliwości kwestionowania uchwały rady gminy podjętej w trybie art.101 ust.1 u.s.g.; - legalność przyjętej przez Radę uchwały z dnia 13 listopada 2014 r. była z urzędu przedmiotem kontroli organu nadzorczego, tj. Wojewody [...], która to kontrola nie doprowadziła do zakwestionowania w/w legalności. Argumentację tę Rada podniosła również w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2016 r. Rada podniosła iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z dnia [...] listopada 2014 r., uchylającej plan miejscowy, albowiem sądowa kontrola legalności w/w uchwały mogłaby się odbyć wyłącznie w granicach interesu prawnego interesu prawnego tych osób, które wezwały Radę do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na uchwaleniu planu z dnia [...] stycznia 2014 r., w wyniku rozpatrzenia którego to wezwania Rada podjęła zaskarżoną uchwałę z dnia [...] listopada 2014 r., tj. B. P. i K. P. III. 1. Pismem z dnia [...] września 2016 r. B. P. i K. P. wnieśli do tut. Sądu wniosek o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu na podstawie art.33 par.2 p.p.s.a. 2. Postanowieniem z dnia 19 września 2016 r. tut. Sąd odmówił dopuszczenia wnioskodawców do udziału w postępowaniu sadowym. 3. Postanowieniem z dnia 9 maja 2017 r., sygn akt II OZ 425/17, sprostowanym postanowieniem z dnia 1 czerwca 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił zażalenie wnioskodawców na postanowienie tut. Sądu z dnia 19 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Sąd rozpoznał skargę skarżącej na uchwałę Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie uchylenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach geodezyjnych [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skargę należało uwzględnić w całości, albowiem zaskarżona uchwała Rady została podjęta z naruszeniem prawa, tj. art.27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz.647 z późn. zm.), dalej "ustawy planistycznej", polegającym na niezachowaniu trybu uchwalania planu miejscowego, uregulowanego w art.14 – 20 tej ustawy. V. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady z dnia [...] listopada 2014 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie wszczęte zostało skargą skarżącej, wniesioną na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi do Sądu za pośrednictwem organu, tj. w dniu [...] czerwca 2015 r., stanowił iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. 2. Przed wniesieniem skargi skarżąca dopełniła wskazanego wyżej wymogu formalnego, tj. pismem z dnia [...] maja 2015 r. (które wpłynęło do organu w dniu następnym) wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Rada ustosunkowała się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie uwzględniając go. 3. Jednocześnie skarżąca dochowała terminu do wniesienia skargi, przewidzianego w art.53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] czerwca 2017 r., z którego to przepisu wynika, iż skargę na akt prawa miejscowego należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wnosząc skargę do organu w dniu [...] czerwca 2015 r., skarżąca bezspornie zachowała w/w trzydziestodniowy termin od dnia doręczenia jej odpowiedzi Rady na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które to doręczenie nastąpiło w dniu [...] czerwca 2015 r. 4. Warunkujące dopuszczalność wniesienia przez skarżącą skargi na uchwałę Rady z dnia [...] listopada 2014 r. naruszenie przez tę uchwałę interesu prawnego skarżącej, nie ulega w niniejszej sprawie wątpliwości. Odnotować w tym kontekście należy, co następuje: (-) zaskarżona uchwała z dnia [...] listopada 2014 r. została podjęta przez Radę w następstwie uwzględnienia wezwania innych osób, przedłożonego również w trybie art.101 ust.1 u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na uchwaleniu planu miejscowego (uchwałą Rady z dnia [...] stycznia 2014 r.), (-) uchylona uchwała Rady z dnia [...] stycznia 2014 r. odnosiła się bezpośrednio do praw i obowiązków cywilnoprawnych skarżącej, albowiem ukształtowała w sposób korzystny dla skarżącej sposób wykonywania prawa własności należących do niej nieruchomości (działki nr [...] z obrębu [...] gmina [...]) poprzez przeznaczenie w/w gruntów pod budowę farm wiatrowych (symbol "Ew" – tereny elektrowni wiatrowej), (-) uchylając w/w plan miejscowy, zaskarżona obecnie uchwała z dnia [...] listopada 2015 r. wywołała w tej sytuacji również bezpośrednie skutki w sferze praw i obowiązków skarżącej, pozbawiając skarżącą uprawnień do zagospodarowania własnych gruntów, przyznanych planem miejscowym. 5. Nietrafnie wywodzi Rada, iż obowiązujące ustawodawstwo nie przewiduje dopuszczalności kwestionowania w trybie uregulowanym w art.101 u.s.g. uchwały podjętej w następstwie uwzględnienia przez radę gminy wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skierowanego do rady w przeszłości przez inny podmiot, również działający w trybie art.101 u.s.g. W ocenie Sądu podstawy do wywodzenia w/w niedopuszczalności nie dają ani przepisy u.s.g., ani też żadne inne, powszechnie obowiązujące regulacje prawne. Z punktu widzenia dopuszczalności wniesienia przez stronę skargi opartej na art.101 u.s.g. nie ma bowiem znaczenia to, czy będący przedmiotem tej skargi akt został podjęty w związku z wszczęciem w przeszłości procedury również opartej na art.101 u.s.g., czy też jest to akt całkowicie abstrahujący od tego trybu. Istotą instytucji uregulowanej w art.101 u.s.g. jest zagwarantowanie osobom objętym działaniem jakichkolwiek, wskazanych w tym przepisie aktów organów samorządu gminnego, prawa do żądania skontrolowania legalności tych aktów przez sąd administracyjny. Reglamentowanie tych uprawnień według kryterium sugerowanego przez Radę prowadziłoby do bezzasadnego, nie znajdującego żadnej aksjologicznej podstawy, różnicowania sytuacji prawnej podmiotów objętych skutkami aktów wymienionych w art.101 ust.1 u.s.g. W konsekwencji powyższego w oczywisty sposób nie można zaakceptować stanowiska Rady, że interes do zaskarżenia uchwały z dnia [...] listopada 2014 r. miałyby tylko te osoby, w następstwie inicjatywy których doszło do uchwalenia tej uchwały (tj. PP P.), albowiem jako to już wyżej wykazano skutki przedmiotowej uchwały nie ograniczają się wyłącznie do sfery praw i obowiązków w/w osób ale do sfery praw i obowiązków właścicieli wszystkich nieruchomości objętych planem z dnia [...] stycznia 2014 r., tj. w szczególności do sfery praw i obowiązków obecnej skarżącej. 6. Na zasadzie art.27 w związku z art.14 ust.8 ustawy planistycznej zaskarżoną uchwałę, uchylającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, należy uznać za akt prawa miejscowego, przyjąwszy iż uchwała rady gminy, uchylająca plan miejscowy mieści się w pojęciu "zmiana planu miejscowego", którym posługuje się art.27 ustawy. 7. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady z dnia [...] listopada 2014 r., uchylającej plan miejscowy z dnia [...] stycznia 2014 r., prowadzi do wniosku iż uchwała z dnia [...] listopada 2014 r. została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art.28 ust.1 ustawy planistycznej, polegającym na całkowitym zaniechaniu przez Radę, wbrew wyraźnej dyspozycji art.27 tej ustawy, przeprowadzenia procedury planistycznej, uregulowanej w art.14 - 20 tej ustawy. Dokonując w/w oceny prawnej, Sąd podziela w całości wykładnię art.27 ustawy planistycznej, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, gdzie trafnie stwierdzono, iż: "Przez zmianę planu miejscowego należy rozumieć nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący plan, ale również taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu. Taka wykładnia zbieżna jest z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoaministracyjnym, a także w literaturze (np. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu. W-wa 2003, str. 120-121), zgodnie z którym przepis art. 27 ustawy o pzp jednoznacznie określa, iż w każdym przypadku zmiany planu musi być zachowana procedura planistyczna jak dla uchwalenia planu bez znaczenia także pozostaje charakter planowanych zmian.". Podobne stanowisko wyraził tut. Sąd w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2078/13, tj.: "Zgodnie z art. 27 u.p.z.p., zmiana jakiegokolwiek aktu planistycznego wymaga zachowania takiego samego trybu, jak dla uchwalenia ich w pierwotnej postaci. Przez zmianę planu miejscowego należy rozumieć nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący plan, ale również taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu. Taka wykładnia zbieżna jest z poglądem prezentowanym w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 852/12, publ. cbois, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2013 r, II SA/Wr 56/13, publ. cbois), a także w literaturze (np. Z. N., Planowanie przestrzenne. Zarys systemu. W-wa 2003, str. 120-121). Przepis art. 27 u.p.z.p. jednoznacznie określa, iż w każdym przypadku zmiany planu musi być zachowana procedura planistyczna jak dla uchwalenia planu. Bez znaczenia także pozostaje charakter planowanych zmian. Wskazany przez Radę Gminy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. nie może być jedyną podstawą podjęcia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, bez zachowania trybu określonego w art. 14 i nast.". Okoliczność ta obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady z dnia [...] listopada 2014 r. w całości. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 oraz art.220 p.p.s.a.