IV SA/Wa 2221/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1984 r. i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1984 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...] maja 1984r., nr [...] Prezydent Miasta L. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o powierzchni 19.057 m2. stanowiącej własność M. C. oraz M. C. Decyzją z dnia [...].11.1984 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja1984r. Pismem z dnia 27.02.2011 r. A. K., J. M. oraz Z. L. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopda1984 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja1984 r. W uzasadnieniu wniosku zarzucono kwestionowanym decyzjom rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez brak przeprowadzenia w sposób właściwy obligatoryjnych rokowań z właścicielami nieruchomości co do dobrowolnego jej odstąpienia oraz podania w ofercie ceny, która nie odpowiadała wartości przyznanego później odszkodowania, rażąco niskie odszkodowanie, brak przyznania nieruchomości zamiennej. Zarzucono również, iż decyzja została podpisana przez osobę nieuprawnioną, tj. przez Zastępcę Dyrektora [...], który nie był organem i działał bez odpowiedniego upoważnienia, co oznacza iż decyzja jest decyzją nieistniejącą. Podniesiono również naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wskazano ponadto, iż wywłaszczona nieruchomość, zgodnie z zaświadczeniem Wydziału [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. była położona na terenie przewidzianym pod intensywną gospodarkę ogrodniczą, w związku z czym nie było możliwe jej podzielenie i budowa domków jednorodzinnych, a co za tym idzie wywłaszczenie tej nieruchomości było niedopuszczalne. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada1984 r., nr [...] i poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...].05.1984 r., nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły spadkobierczynie byłych właścicieli A. K., J. M. i Z. L. podnosząc częściowo zarzuty wskazane we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie nadzorcze. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wywodził, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa, to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Organ wywodził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżoną decyzję. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ww. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy na obszarze miasta mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów mógł ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta. W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...] " co zdaniem organu przesądza o realizacji przesłanek art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ podkreślił, że jak wynika uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja1984 r. niezbędność przedmiotowej inwestycji była potwierdzona lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. Ponadto w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1984 r. wskazano na wydanie w tym zakresie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1977 r., nr [...], ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji. Organ motywował, że wywłaszczenia dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] grudnia1978 r., a zatem na wniosek organu uprawnionego. W uzasadnieniu wniosku ubiegający się o wywłaszczenie wskazał, iż nieruchomości, w tym nieruchomość małż. C., niezbędne są pod budowę osiedla domów jednorodzinnych "[...]". Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej - przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę ustaloną w oparciu o opinię biegłych z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Organ podkreślił, że w szczątkowych aktach archiwalnych brak jest egzemplarza oferty skierowanej do M. i M. C., niemniej egzemplarz oferty skierowanej do tej osób przedstawiły wnioskodawczynie. Ofertą z dnia 9 grudnia1978 r. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w L. wystąpił do M. i M. C. z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za cenę ustaloną w oparciu o opinię biegłych Urzędu Wojewódzkiego w L. w kwocie łącznej 830.908 zł, co wypełnia przesłanki art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W aktach archiwalnych brak jest odpowiedzi na ofertę, niemniej pozostałe dokumenty nadesłane przez wnioskodawczynie przemawiają za stanowiskiem, że właściciele nie zgodzili się na wywłaszczenie, bowiem podjęli starania o zmianę lokalizacji inwestycji. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyń, że kwota wskazana w ofercie różniła się od kwoty przyznanej zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 1984 r., co przesądza o rażącym naruszeniu prawa, organ wskazał, że zarzut ten jest niezasadny. Wskazana w ofercie kwota 830.908 zł za grunt, budynki i urządzenia obowiązywała w dacie 9 grudnia 1978 r. na podstawie dokonanej opinii biegłego. Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia [...]sierpnia1984 r. przyznano odszkodowanie w kwocie 3.089.136 zł za grunt zabudowania, drzewa, krzewy i uprawy. Zatem wartość ostatecznie przyznanego odszkodowania ustalona została po upływie 6 lat od złożenia oferty. Z akt archiwalnych wynika przy tym, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało zawieszone, zmianie uległy cenniki oraz metody szacowania w stosunku do upraw roślinnych i drzew, które były korzystniejsze dla właścicieli. Tym samym fakt uwzględnienia nowych przepisów i zasad dowodzi, iż nowe opinie szacunkowe zostały sporządzone, natomiast brak jest ich w aktach. Tym samym różnica w przyznanej kwocie odszkodowania znacznie przewyższającej pierwotnie wskazaną nie może stanowić o wadliwości oferty z dnia 9 grudnia 1978 r., czy też niewypełnieniu obowiązku przeprowadzenia obowiązkowych negocjacji odnośnie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, bowiem obowiązek ten został dochowany, a oferta na dzień jej złożenia spełniała wymagania wskazane w art. 6 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zdaniem organu w sprawie brak jest naruszenia art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., skoro rokowania dotyczące dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zostały przeprowadzone. Tym samym wobec niepowodzenia rokowań Miejski Zarząd Gospodarowania Terenami wnioskiem z dnia [...].12.1978 r., nr [...], wystąpił do Urzędu Miejskiego Wydział Gospodarki Terenami Ochrony Środowiska w L. o wywłaszczenie m in. nieruchomości stanowiącej własność M. i M. małż. C. Wniosek powyższy zawierał wszystkie określone treścią art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. elementy. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...], Urząd Miejski w L. zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działek objętych wnioskiem Miejskiego Zarządu Gospodarowania Terenami w tym nieruchomości małż. C. Jednocześnie w zawiadomieniu podano datę rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, którą wyznaczono na dzień 19 marca 1978 r. W aktach sprawy znajdują się potwierdzenia odbioru pisma [...] skierowane do M. C. i M. C. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Minister zauważył, że w aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 19 marca 1979 r., na której stawił się przedstawiciel wnioskodawcy. Z protokołu z rozprawy nie wynika, aby brali w niej udział M. i M. C. Odnosząc się do zarzutu, że wywłaszczeniem została objęta nieruchomość przeznaczona pod intensywną gospodarkę ogrodniczą organ wskazał, że pismo tej treści jest datowane na dzień [...] grudnia 1972 r. natomiast pismem Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] kwietnia 1980 r., nr [...], poinformowano, że grunty objęte wnioskiem wywłaszczeniowym pod budowę osiedla domków jednorodzinnych "[...]" zostały wyłączone spod rolniczego użytkowania, co było niezbędne do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Organ podkreślił, że z przepisu art. 22 ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności przewidzianych w art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie taki przypadek nie miał miejsca, bowiem organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu 26.08.1981 r. Jak wynika z protokołu przeprowadzonej rozprawy biegły nie był na niej obecny. Minister zauważył, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie art. 22 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W ocenie organu nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego z listy uprawnionego organu ze strony właściciela nieruchomości nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. W aktach sprawy znajduje się opinia szacunkowa dotycząca składników budowlanych nieruchomości stanowiącej własność małż. C. z dnia 24 września1983 r., sporządzona przez biegłego Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. J. G., który dokonał wyliczeń kwoty odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zarządzenia nr 25/82 Naczelnego Dyrektora Państwowego Zakładu Ubezpieczeń z dnia 3 lipca 1982 r. w sprawie wprowadzenia współczynników przeliczeniowych do cennika PZU z 1972 r. przy szacowaniu systemem szczegółowym obiektów w wysokości - 5,90, decyzji nr DB-U-3/82 z dnia 29 kwietnia 1982 r. Podsekretarza Stanu w Urzędzie Cen do stosowania mnożnika M-82 przy wycenie wg cenników KCK. Odszkodowanie za części składowe nieruchomości biegły ustalił w łącznej kwocie 949.807 zł i takie też odszkodowanie przyznał organ decyzją z dnia [...] maja 1984 r. Natomiast w aktach sprawy brak jest opinii odnośnie wyliczenia ceny za grunt oraz za krzewy, drzewa i uprawy. Organ wywodził, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie organ nie zgromadził pełnych akt archiwalnych sprawy. Jednakże najważniejsze dokumenty tj. zaskarżone decyzje, ofertę, protokół z rozprawy przeprowadzonej w postępowaniu odwoławczym nadesłały wnioskodawczynie. Zatem brak tych dokumentów w zbiorowych aktach archiwalnych, nie przesądza, że takich dokumentów w ogóle nie było. Tym samym brak w zgromadzonym przez organ nadzorczy dokumentacji archiwalnej opinii biegłego zawierających wycenę gruntu, krzewów, drzew i upraw nie świadczy, że wyceny tej nie dokonano. Organ nie może natomiast dokonać ich oceny. Jednakże z treści uzasadnienia orzeczenia Prezydenta Miasta L. z dnia [...].05.1984 r., nr [...], wynika, iż ustalenie odszkodowania za drzewa, krzewy i uprawy nastąpiło na podstawie szacunku biegłego Urzędu Wojewódzkiego. Ponadto w nadesłanych aktach archiwalnych znajdują się szczegółowe opinie szacunkowe innych nieruchomości objętej tym samym wnioskiem wywłaszczeniowym, zatem należy przyjąć, iż opinie odnośnie gruntu oraz drzew, krzewów i upraw zostały sporządzone także w stosunku do nieruchomości małżonków C. Ponadto z decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja1984 r. wynika, że odszkodowanie za drzewa, krzewy i uprawy ustalono na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz szacunku biegłego Urzędu Wojewódzkiego sporządzonej na podstawie znowelizowanej metody kosztowo-punktowej Instytutu Sadownictwa w S. wprowadzonej przez Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Departamentu Produkcji Rolnej Skupu z dnia 19 maja 1982 r., przy zastosowaniu współczynników. Odnośnie natomiast odszkodowania za grunt, której opinii również brak w aktach należy wskazać, iż z uzasadnienia orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wynika, iż odszkodowanie za grunt zostało ustalone na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1983 r. Odszkodowanie na rzecz M. i M. C. zostało przyznane w łącznej kwocie 3.089.196 zł, w tym 1.934.285 zł za grunt, 949.807 zł za części składowe oraz 205.044 zł za drzewa, krzewy i uprawy Brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało przyznane w nieprawidłowej wysokości. Jak wynika z nadesłanej przez wnioskodawczynie kopii odwołania M. C., powodem odwołania był fakt wywłaszczenia części gospodarstwa ogrodniczego co uniemożliwiało dalsze dotychczasowe jego funkcjonowanie. M. C. wniósł o przesunięcie linii wywłaszczenia aby pozostawić szklarnie i część budynków, by dotychczasowe gospodarstwo ogrodnicze mogło funkcjonować w stanie niezmienionym. Organ odwoławczy zawiesił postępowanie do czasu przedstawienia opinii Wydziału [...] w sprawie ewentualnego przesunięcia granic obszaru objętego wywłaszczeniem Pismem z dnia 17 września1984 r., nr [...], Wydział [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. poinformował o braku możliwości ograniczenia granic wywłaszczenia nieruchomości M. i M. C. Wobec powyższego decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1984 r., nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1984 r., nr [...]. W ocenie organu stwierdzić należy, że właściciel nie wnosił żadnych zastrzeżeń co do odszkodowania, natomiast nie zgadzał się na pozostawienie tylko części szklarni. Organ wywodził, że wydanie decyzji odwoławczej zostało poprzedzone rozprawą wywłaszczeniowo - odszkodowawczą z dnia 15 listopada 1984 r. (egzemplarz nadesłany przez wnioskodawczynie) podczas której organ uwzględnił, iż wywłaszczeniu ulega część gospodarstwa ogrodniczego i wskazał, że z tego tytułu przysługuje właścicielom nieruchomość zamienna jak również zgodnie z art 15 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U Nr 40, poz. 268), z tytułu wywłaszczenia przysługuje prawo do nabycia emerytury lub renty, jeśli nie zgodzi się na przyjęcie odszkodowania, na co M. C. nie wyraził zgody. Zdaniem Ministra w świetle zgromadzonego materiału niezasadne są zarzuty wnioskodawczyń braku przyznania nieruchomości zamiennej w zamian za wywłaszczony grunt. Wobec odmowy przyjęcia nieruchomości zamiennej przez M. C. nie było podstaw do wydania decyzji o jej przyznaniu. Natomiast odnosząc się do zarzutu, iż decyzja została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Wydziału [...] organ stwierdził, że jest on niezasadny. Pismem z dnia [...] września 2015 r. znak [...] Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju wystąpiło do Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów potwierdzających posiadanie przez Zastępcę Dyrektora Wydziału [...] mgr M. R. upoważnienia do podpisywania i wydawania decyzji w II instancji w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] listopada 1984 r. Niestety, w odpowiedzi z dnia 12 października 2015 r. [...] Urząd Wojewódzki poinformował, iż w archiwum brak jest poszukiwanego dokumentu. Jakkolwiek organ nie dysponuje upoważnieniem udzielonym Zastępcy Dyrektora Wydziału, co wobec znacznego upływu czasu może być niemożliwe, niemniej okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 107 § 1 kp.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie formułował bowiem expressis verbis obowiązku powoływania się przez osobę podpisującą decyzję na upoważnienie do jej wydania. Tego rodzaju wada nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 Kpa poprzez załatwienie kwestii ograniczenia wywłaszczenia przez Wydział [...] Urzędu Wojewódzkiego w formie pisma zamiast postanowienia, na które stronom powinno przysługiwać zażalenie, należy wskazać że nie przychylono się do wniosku o pomniejszenie terenu wywłaszczenia. Wbrew zarzutom opinia w tym zakresie nie wymaga formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 Kpa. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, że badana decyzja Wojewody [...] z dnia [...].11.1984 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...].05.1984 r., nr [...], obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. K. i J. M., które zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów postępowania, to jest art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 84 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].03.2014r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.1984r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...].05.1984r. nr [...], pomimo, że w istocie organ w sposób nie dostateczny wyjaśnił zrzuty postawione we wniosku w zwłaszcza , iż występuje znaczna różnica pomiędzy kwotą wskazaną w ofercie a kwotą przyznaną w decyzji zaś brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i nie da się ustalić czy było przeprowadzone w sposób prawidłowy; 2. przepisów prawa materialnego to jest art. 45 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo braku możliwości przeprowadzenia oceny postępowania a w konsekwencji pozbawienie skarżących możliwości zweryfikowania ferowanego orzeczenia a tym samym obrony swoich praw Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że kwota wskazana w ofercie różni się od kwoty przyznanej decyzją z dnia [...] maja 1984r. Wskazana w ofercie kwota 830.908zł za grunt, budynki i urządzenia obowiązywała w dacie 09.12.1978r. na podstawie dokonanej opinii biegłego. Natomiast zakwestionowaną decyzją z dnia [...] sierpnia 1984r. przyznano odszkodowanie w kwocie 3.089.136zł za grunt zabudowania, drzewa, krzewy, uprawy. W ocenie skarżących brak opinii w zakresie wyliczenia ceny za grunt, drzewa, krzewy oraz uprawy należy uznać za rażące naruszenie przepisów prawa, bowiem organ nie jest władny samodzielnie oszacować wartości należnego odszkodowania. W ocenie skarżących nie do zaakceptowania pozostaje prezentowany przez organ pogląd, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można dokonać oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Przyjęty przez organ tok rozumowania jest sprzeczny z zasadami logiki a wręcz absurdalny. Prowadzi bowiem do konkluzji, iż (w dużym uproszczeniu), jeżeli nie ma możliwości ustalenia, czy dana czynność została przeprowadzona prawidłowo to nie można organowi zarzucić, że została przeprowadzona nieprawidłowo. W ocenie skarżących istotne znaczenie ma nie tylko fakt istnienia opinii, ale także jej treść. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 zwana dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena czy decyzje z dnia [...] maja 1984 r i z dnia [...] listopada 1984 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza, i to w sposób rażący konkretny przepis prawa. Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości, to jest "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2731/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2519/14). Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Organ obowiązany jest natomiast skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie. Powyższe rozważania wskazują na niezasadność twierdzeń skargi, w szczególności w odniesieniu do konieczności merytorycznej oceny opinii biegłych co do ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Skarżące wywodzą bowiem, że sam fakt sporządzenia opinii w sprawie nie jest wystarczający dla oceny czy decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Dla ustalenia powyższej okoliczności niezbędna jest ocena opinii sporządzonej w sprawie przez biegłych, celem ustalenia, czy odszkodowanie zostało wyliczone w prawidłowej wysokości. Zaakceptowanie takiego stanowiska przedstawionego w skardze prowadziłoby do całkowitego zrównania postępowania zwykłego z podstępowaniem nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Jak przedstawiono powyżej celem prowadzonego postępowania nieważnościowego jest ocena, czy kontrolowana decyzja nie narusza prawa w sposób rażący. Nie jest zadaniem organu ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Podkreślić należy, że spornym w rozpoznawanej sprawie i wskazywanym, jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji jest wysokość ustalonego odszkodowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnie Minister ocenił, że różnica cen oferowanej od ceny przyznanej decyzją z dnia [...] maja 1984 r. wynikała ze znacznego upływu czasu (okres 6 lat), zmiany metod szacowania wartości krzewów i roślin uprawnych oraz zmiany cenników. Oferta pochodziła bowiem z 1978 r. i opiewała na kwotę 830.908 zł, a decyzją przyznano odszkodowanie w wysokości 3.089.136 zł. Słusznie więc organ przyjął, że w powyższej sytuacji różnica kwot pomiędzy ceną oferowaną w drodze negocjacji, a ceną przyznaną w drodze decyzji nie przesądza o wadliwości decyzji, ani też o niewypełnieniu obowiązku przeprowadzenia negocjacji. Rokowania z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości zostały przeprowadzone, świadczy o tym dokument przedłożony do akt sprawy przez wnioskodawczynie, a skierowany do M. i M. C. Wskazuje to na brak naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64). W myśl art. 22 powołanej wyżej ustawy "odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie". Aby postępowanie odszkodowawcze było przeprowadzone w sposób prawidłowy musi zostać w sprawie przeprowadzona rozprawa z udziałem biegłego oraz musi zostać sporządzona w sprawie opina. Rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu 19 marca 1979 r. Rozprawa dotycząca odszkodowania została przeprowadzona w dniu 16 sierpnia 1981 r. Biegły nie brał jednak w niej udziału. Z całą pewnością stanowi to o naruszeniu art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Rozważyć jednak należy, czy naruszeniu temu można przypisać charakter rażący. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. nieobecność na rozprawie biegłego nie musi jeszcze oznaczać rażącego naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a dopiero wówczas, gdy to miało wpływ zasadniczy na ustalone odszkodowanie. Odszkodowanie zaś ustalane było w oparciu o opinie biegłych. W aktach sprawy znajduje się jedynie opinia szacunkowa dotycząca składników budowlanych położonych na nieruchomości małżonków C. z dnia 24 września 1983 r. Odszkodowanie za części składowe nieruchomości zostało ustalone na kwotę 949.807 zł i w takiej też wysokości zostało przyznane za nie odszkodowanie decyzją z dnia [...] maja 1984 r. Nie kwestionowanym jest że w aktach sprawy brak jest opinii dotyczącej wyliczenia ceny za grunt oraz za krzewy, drzewa i uprawy. Podzielić należy zapatrywanie organu, że brak w kontrolowanych aktach powyższych decyzji nie oznacza, że nie zostały one w sprawie sporządzone. Okoliczność ta wbrew twierdzeniom skargi nie może jednoznacznie przesądzać o konieczności stwierdzenia nieważności kontrolowanych w trybie nadzwyczajnym decyzji. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że organom nie udało się zgromadzić kompletnych akt archiwalnych dotyczących kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym sprawy. Podkreślić należy, że częścią bardzo ważnych dokumentów organ dysponował jedynie z tego powodu, że zostały one nadesłane przez skarżące. Strony nadesłały między innymi: decyzję, protokół rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, zawiadomienie o rozprawie, odwołanie od decyzji. Przy czym nie można zarzucić organowi bierności w poszukiwaniu akt sprawy. W celu ich uzyskania organ zwracał się do: [...] Urzędu Wojewódzkiego Biura [...], Urzędu Miasta L., [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydziału [...], Urzędu Miasta L. Wydziału [...]. Pomimo tak podjętych działań organowi nie udało się zgromadzić pełnej dokumentacji. W decyzji z dnia [...] maja 1984 r. wymieniono drzewa, krzewy i rośliny z podaniem kwot przysługujących tytułem odszkodowania za każde z nich. Z treści uzasadnienia wynika zaś, że kwoty te zostały ustalone w oparciu o opinię biegłego. Z decyzji wynika także, że odszkodowanie za grunty zostało ustalone w oparciu o art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1983 r. Zwrócić należy uwagę, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było wówczas poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Powyższe okoliczności wskazują, że z całą pewnością były sporządzone w sprawie opinie dotyczące składników budowlanych oraz drzew, krzewów i roślin. Podkreślić należy, że akta archiwalne dotyczyły wywłaszczenia nieruchomości stanowiących także własność innych osób. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność innych osób były sporządzane opinie szacunkowe, które dotyczyły także wartości gruntów. W takiej sytuacji brak jest podstaw do stanowczego stwierdzenia, że w sprawie nie został sporządzona także opinia dotycząca wartości gruntów. Brak dowodów w tym zakresie nie może stanowić podstawy do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej sformułowanej w art. 16 k.p.a. i przemawiać za stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Stwierdzić nieważność decyzji można bowiem tylko wówczas, gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego, w sposób niezbity można wywieść, iż doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Brak jest jakichkolwiek dowodów, że powyższe uchybienia procesowe miały jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Zauważyć przy tym należy, że w toku postępowania strony nie kwestionowały wysokości odszkodowania, a jedynie domagały się ograniczenia zakres wywłaszczenia. Zauważyć należy, że stronom została zaoferowana nieruchomość zamienna na co M. C. nie wyraził zgody. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadne organ odwoławczy przyjął, że nie można zarzucić, iż odszkodowanie zostało przyznane w niewłaściwej wysokości. Nie można więc stwierdzić, że treść kontrolowanej decyzji nie da się pogodzić z wymogami praworządności i skutkami społeczno – gospodarczymi przez tą decyzje wywołanymi. Powyższe okoliczności w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazują na bezpodstawność zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących wadliwości zawiązanych z oceną i zgromadzeniem materiału dowodowego przez organ odwoławczy, to jest naruszenia art. 84 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, o którym mowa w art. 45 Konstytucji RP. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.