IV SA/Wa 2227/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Decyzją znak [...] z [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "Kpa") w związku z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm., zwanej dalej "ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa"), po rozpatrzeniu wniosku A. K. (dalej "skarżący") o stwierdzenie nieważności Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., wydanego przez Naczelnika Gminy I. na rzecz S. Z., orzekł o umorzeniu postępowania. Wojewoda wskazał, iż wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie został złożony 20 czerwca 2011 r. Wyjaśnił, iż Akt Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., wydany przez Naczelnika Gminy I. na rzecz S. Z. wydany został na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r. Nr 27 poz. 250 ze zm., zwanej dalej "ustawą o regulowaniu własności gospodarstw rolnych"). Powołana ustawa uchylona została przez art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 81, ze zm.) z tym, że pozostała w mocy nabyta na jej podstawie własność nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne. Wzruszanie ostatecznych decyzji administracyjnych - aktów własności ziemi na drodze administracyjnej przez właściwe organy było możliwe w okresie od 6 kwietnia 1982 r., tj. od daty wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, do dnia 1 stycznia 1992 r., tj. do daty wejścia w życie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości badania legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Powyższe wynika z regulacji art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, wedle której do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kpa dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w ww. sprawach podlega umorzeniu. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podał, iż nie zgadza się z decyzją Wojewody umarzającą postępowanie w sprawie. W jego ocenie, w państwie prawa muszą być środki prawne, które dają obywatelowi możliwość zaskarżenia i wyeliminowania z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych nieważnością. Sporny akt własności ziemi jest nieważny (wydany został bez podstawy prawnej), nie było bowiem podstaw prawnych do tego aby taki akt własności wydać, stąd wniosek o stwierdzenie jego nieważności. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, Wojewoda działając w oparciu o przepisy Kpa miał podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i stwierdzenia nieważności zgodnie z jego wnioskiem. Decyzją znak [...] z [...] sierpnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 2 Kpa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Minister wyjaśnił, iż zawarta w art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa regulacja oznacza, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi wydawanych na podstawie ustawy o regulowaniu własności gospodarstw rolnych, które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności. Powołany przepis nakazuje organom administracji umorzyć postępowanie w sprawach wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, zmiany lub uchylenia aktów własności ziemi. Podał, iż w przedmiotowej sprawie regulacja ta nie mogła jednak stanowić podstawy do umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi, zgodnie z wnioskiem skarżącego z 20 czerwca 2011 r., gdyż jak wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie. W tej sytuacji podstawę prawną do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania stanowi art. 61 a Kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 Kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy ocenił, iż badanie we wskazanych w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa trybach legalności decyzji uwłaszczeniowych, ustawą o regulowaniu własności gospodarstw rolnych zostało wykluczone. Zatem złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania. W takiej sytuacji organ administracji winien odmówić wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności spornego aktu własności ziemi. Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Skarżący podniósł, iż akt własności ziemi wydany został z rażącym naruszeniem prawa, stąd wnosi o stwierdzenie jego nieważności. Grunt objęty tym dokumentem przez cały czas należał do dziadka skarżącego, a później do jego ojca. Grunt ten nigdy nie należał i nie był w posiadaniu S. Z. S. Z. został bezprawnie uwłaszczony i bezprawnie wydano mu sporny akt własności ziemi. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy organ odwoławczy prawidłowo uchylił wydaną przez Wojewodę decyzję umarzającą postępowanie uznając, iż w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Celem powyższej regulacji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje - akty własności ziemi wydane na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Co istotne, powołany przepis (art. 63) wyłącza jedynie możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie ustawy o regulowaniu własności gospodarstw rolnych. W konsekwencji od dnia wejścia w życie niniejszego przepisu (1 stycznia 1992 r.) organy administracji nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji uwłaszczeniowych. Oznacza to, iż wobec decyzji administracyjnych wydanych na podstawie powołanej ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania o stwierdzenie ich nieważności, określonego w art. 156 i n. Kpa, bez względu na charakter wad prawnych, jakimi mogą być obarczone takie decyzje (por. wyrok NSA z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 436/11, wyrok WSA w Łodzi z 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 585/11, wyrok NSA z 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 571/07, niepubl. Lex nr 505310; wyrok NSA z 11 września 1998 r. sygn. akt II SA 627/98, niepubl., Lex nr 41779; wyrok NSA z 13 maja 1999 r. sygn. akt II SA 569/99, Lex nr 46213). Obecnie właściwymi do orzekania w sprawach spornych związanych z ewentualnie wadliwie wydanymi decyzjami - aktami własności ziemi - są wyłącznie sądy powszechne. Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejsze sprawy jest regulacja art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którą, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro z treści powołanego wyżej art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wynika, że organy administracji państwowej nie są uprawnione do stwierdzania nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. aktów własności ziemi wydawanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r., to procedowanie w tym przedmiocie przez organy administracji było niedopuszczalne. Niedopuszczalność orzekania w powołanej wyżej materii przez organy administracji, w ocenie Sądu, wypełniają ustawową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego "z innych uzasadnionych przyczyn". Tym samym, w świetle powołanych wyżej rozważań Sądu, podjęta przez organ odwoławczy decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozstrzygnięcia, wobec oparcia jej na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa, była zasadna. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.