II OSK 436/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 547/10 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 547/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. W motywach orzeczenia Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku T. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r., wydanego przez Naczelnika Gminy Pniewy – utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. Kolegium wyjaśniło, że w dniu 19 października 2009 r. T. B. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi nr [...] Naczelnika Gminy Pniewy z dnia [...] grudnia 1975 r. w części dotyczącej świadczeń objętych prawem dożywocia na rzecz M. J. i S. J., polegających na wypłaceniu kwoty 1300 zł miesięcznie i użytkowaniu 20 sztuk drzewek owocowych. Strona podniosła, że według przedmiotowego aktu własności ziemi treść dożywocia miała określać umowa, jednakże w aktach uwłaszczeniowych brak jest jakiejkolwiek spisanej umowy. Protokół z przesłuchania stron z dnia 3 grudnia 1975 r. odnosi się wyłącznie do kwoty 1300 zł i 20 sztuk drzew bez określenia, że liczba ta dotyczy drzew owocowych. Protokół ten nie został podpisany przez zainteresowanych, a jego treść została dopisana innym charakterem i po dacie sporządzenia protokołu bez ich zgody. Zdaniem wnioskodawczyni przepisy prawa nie pozwalały na umieszczenie tego typu zapisów w decyzji o uwłaszczeniu. Strona wskazała ponadto, że w toczącej się przed Sądem Rejonowym w Grójcu sprawie o sygn. akt I C 289/08 ustalono, że pomiędzy stronami doszło do zawarcia ustnej umowy dożywocia, ale treść tej umowy dotyczyła obowiązku uiszczenia kwoty 1300 zł miesięcznie, wyłącznie na rzecz M. J. i możliwości korzystania z drzew typu olszyna. Dodatkowo wnioskodawczyni zarzuciła, że decyzja nie została doręczona stronom, wywodząc swój interes prawny w tej sprawie z faktu bycia stroną pozwaną w sprawie z powództwa S. J. o zapłatę z tytułu dożywocia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu po rozpoznaniu wniosku T. B. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. umorzyło postępowanie administracyjne, podnosząc, że w dniu 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która w art. 63 ust. 2 i 3 postanowiła, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, uchylenia i zmiany decyzji, a wszczęte w tych sprawach postępowania administracyjne podlegają umorzeniu. Z tego też względu, jak podkreśliło Kolegium, organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności decyzji – aktów własności ziemi. W ustawowo zakreślonym terminie T. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu ponownie rozpoznając sprawę ustaliło, że Naczelnik Gminy Pniewy ostatecznym aktem własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] działając na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250 ze zm.) – stwierdził, że W. T. S. i jego żona H. Z. S. stali się z mocy prawa współwłaścicielami gospodarstwa o powierzchni 4,82 ha, położonych we wsi T. W akcie ustalono też prawo dożywocia na rzecz M. i S. małżonków J. polegające na wypłaceniu na ich rzecz kwoty 1300 zł miesięcznie i użytkowaniu 20 sztuk drzewek owocowych. Z wniosku T. B. wynika, że wnosi ona o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w zakresie ustalonego prawa dożywocia. Organ odnosząc się do złożonego wniosku powołując się na treść przepisu art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 r., nr 231, poz. 1700 ze zm. – przywoływanej dalej treści jako "ustawa") umorzył postępowanie. Zdaniem Kolegium, wskazany przepis prawny jasno wskazuje, że ostateczne decyzje – akty własności ziemi nie mogą być kontrolowane w postępowaniach nadzwyczajnych – wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności postępowania, uchylenia, bądź zmiany decyzji. Postępowanie toczące się w tych sprawach winno być umorzone. Jednocześnie Kolegium na poparcie swojego stanowiska w tym zakresie zacytowało wyroki sądów administracyjnych, powołując się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/99, mocą którego Trybunał orzekł o zgodności art. 63 ust. 2 i 3 z art. 64 i art. 2 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwości rzeczowej Kolegium wskazało, że kwestia ta była przedmiotem orzeczeń sądów, które jasno wskazywały, że to właśnie SKO, a nie Wojewoda jest organem właściwym w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Jednocześnie organ zauważył, że ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z dnia 26 października 1971 r. została uchylona i żadne inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają do właściwości jakich organów należy ta kategoria spraw. Z tego względu, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przyjąć należy domniemanie kompetencji gminy w tym zakresie, a z uwagi na brak przepisów odrębnie ustalających kompetencje organu wyższego stopnia trzeba uznać na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., że organem tym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. SKO nie podzieliło również zarzutu skarżącej, że organ umarzając postępowanie nie wskazał jej w jakim trybie może dochodzić swoich praw, co narusza konstytucyjne prawo strony do kwestionowania wadliwych decyzji. Kolegium wyjaśniło, że wolą ustawodawcy została ograniczona możliwość kontroli tego rodzaju decyzji, co w świetle przepisów Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z jej przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. B. zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 63 ust. 2 i 3 ustawy, poprzez przyjęcie, że w trybie administracyjnym nie można wzruszyć zapisów aktu własności ziemi nr [...] i [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. w części dotyczącej prawa dożywocia; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 28 k.p.a., poprzez nieprzyznanie statusu strony postępowania posiadającym interes prawny w niniejszej sprawie; art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 3 ustawy, poprzez umorzenie postępowania zamiast dokonania odmowy wszczęcia postępowania. Skarżąca wskazała dodatkowo na niekompletną podstawę prawną decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., wyjaśniając, że w decyzji brak jest przepisu proceduralnego, który dawałby podstawę do umorzenia postępowania. Powołanie się wyłącznie na przepis prawa materialnego, z pominięciem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest - jej zdaniem - sprzeczne z prawem i powoduje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji obarczona jest wadą nieważności. Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 547/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – przywoływanej dalej w treści jako "p.p.s.a." ) oddalił skargę T. B. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi Sąd uznał, że organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2 podlega umorzeniu (ust.3 ). Tak więc, trafnie – zdaniem Sądu - organ wywiódł, że do kontroli decyzji – aktu własności ziemi, z woli ustawodawcy nie stosuje się trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Takie stanowisko, jak podkreślił skład orzekający, znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych przywołanym przez organ administracji publicznej. Sąd dodał przy tym, że w tej kwestii wypowiadał się również Sąd Najwyższy stwierdzając, że z dniem 1 stycznia 1992 r., wyłączona jest zarówno sądowa, jak i administracyjna kontrola aktów własności ziemi (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 1999 roku, sygn. akt III CKN 603/98, LEX nr 79935). W ocenie składu orzekającego, skarżąca mimo powołania zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) nie wskazała konkretnie na czym jej zdaniem miałoby polegać to naruszenie. Organ administracyjny, zebrał cały materiał dowodowy i dokonał oceny prawnej, czemu dał wyraz w sporządzonym uzasadnieniu. Odnosząc się następnie do zarzutu, że organ nie ustalił pełnego kręgu stron postępowania, Sąd stwierdził, że uprawnionym do podniesienia tego typu zarzutu jest wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty, w tym także i Sąd nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. W opinii Sądu niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w ten sposób, że zamiast umorzenia postępowania organ winien dokonać odmowy wszczęcia postępowania, choć rację ma skarżąca, że w przypadku gdy organ stwierdził, że nie ma podstaw z uwagi na treść przepisu art. 63 ust. 2 ustawy do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – aktu własności ziemi, winien na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Jednakże, jeżeli już takie postępowanie administracyjne zostało wszczęte, to na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co też miało miejsce w tej sprawie. Ustosunkowując się w następnej kolejności do zarzutu skargi co do niewskazania przez organ przepisu proceduralnego będącego podstawą umorzenia postępowania, Sąd zauważył, że taką podstawą prawidłowo zresztą wskazaną przez organ jest przepis art. 63 ust. 3 ustawy, który wprost stanowi, że wszczęte postępowanie w sprawie, między innymi stwierdzenia nieważności decyzji – aktu własności ziemi podlega umorzeniu. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. jest przepisem ogólnym, który określa przesłanki umorzenia, zatem brak jego powołania nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu niezasadny jest ponadto zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 63 ust. 2 i 3 ustawy, ponieważ wskazany przepis jest jasny a jego wykładania prowadzi do wniosku, że decyzje administracyjne – akty własności nie mogą być wzruszane w trybie nadzwyczajnym (w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji). Nie ma przy tym znaczenia, czy strona chce w całości, czy w części takiego stwierdzenia nieważności. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko zajęte przez organ, zwracając przy tym uwagę, że Trybunał Konstytucyjny skontrolował zgodność przepisu z obowiązującą Konstytucją RP, wobec czego takie ograniczenie było dopuszczalne. Jeśli zaś chodzi o zarzucany organowi brak pouczenia skarżącej, o możliwości dochodzenia swoich praw, Sąd stwierdził, że do kompetencji organu należy ,,rozstrzygnięcie’’ sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie doradzanie stronie co do możliwości dochodzenia jej praw. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, T. B. reprezentowana przez radcę prawnego S. M. wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego za drugą instancję, ewentualnie, przy stwierdzeniu przez Sąd przestanek z art. 188 p.p.s.a. 3) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...]; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego za drugą instancję. Dodatkowo składający kasację wniósł o rozważenie możliwości zwrócenia się w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. o rozstrzygnięcie budzącego poważne wątpliwości zagadnienia prawnego przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, po uprzednim odroczeniu rozpoznania sprawy, albo przejęcie do rozpoznania niniejszej sprawy przez skład 7 sędziów w trybie art. 187 § 3 p.p.s.a, w przedmiocie: "Czy dawne decyzje administracyjne - akty własności ziemi mogą być wzruszane w trybie nadzwyczajnym (w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych), jeśli ewentualne wzruszenie nie stanowiłoby w żadnej mierze naruszenia trwałości własnościowych stosunków prawnych dotyczących nieruchomości rolnych, w szczególności jeśli dotyczyłoby prawa dożywocia wpisanego do takiego aktu własności ziemi?" Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor kasacji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy, poprzez przyjęcie, że w trybie administracyjnym bezwzględnie nie można wzruszyć kwestionowanych przez skarżącą zapisów aktu własności ziemi Nr [...] i [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. w części dotyczącej prawa dożywocia; 2. art. 2, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 484), poprzez naruszenie: zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej; zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne oraz zasady ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, poprzez uniemożliwienie skarżącej jako aktualnej właścicielce nieruchomości dochodzenia swoich praw na drodze sądowo - administracyjnej; 3. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. Nr 36, poz. 175), poprzez pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego aktu własności ziemi Nr [...][...] z dnia [...] grudnia 1975 r., w części dotyczącej prawa dożywocia, czego skutkiem jest usankcjonowanie wadliwego rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia prawa dożywocia, wbrew obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego aktu przepisom prawa, Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący kasację zarzucił także naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 ww. ustawy, poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będącej przedmiotem skargi i stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu; 2. art. 134 § 1 ww. ustawy, poprzez uznanie skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu jako decyzji odpowiadającej przepisom postępowania administracyjnego i tym samym uznanie postępowania nadzorczego za prawidłowo przeprowadzone, mimo nie kompletnej podstawy prawnej decyzji, nie ustalenia pełnego kręgu stron postępowania oraz wszczęcia i umorzenia postępowania zamiast wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy wyznaczony jest wnioskiem skarżącego określającym przedmiot i podstawy zaskarżenia, które mogą dotyczyć tylko zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Naruszenia przepisów postępowania sądowego Skarżący kasacyjnie upatruje w rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będącej przedmiotem skargi i stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oraz poprzez uznanie skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu jako decyzji odpowiadającej przepisom postępowania administracyjnego i tym samym uznanie postępowania nadzorczego za prawidłowo przeprowadzone, mimo nie kompletnej podstawy prawnej decyzji, nie ustalenia pełnego kręgu stron postępowania oraz wszczęcia i umorzenia postępowania zamiast wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Formułując w ten sposób swój zarzut skarżący nie wskazał, by zarzucane naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933). Ocena Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa odnosiła się w szczególności do przestrzegania przez organ zasad postępowania, wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., wskazując iż organy obu instancji uczyniły zadość przewidzianym tymi przepisami wymogom, co zasługuje na aprobatę sądu odwoławczego. W szczególności Sąd Wojewódzki w sposób prawidłowy odniósł się i ocenił kwestię ustalenia stron postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wskazując na brak uprawnień w tym zakresie podmiotów biorących udział w postępowaniu. Bowiem zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10, LEX nr 898486). Trafnie też Sąd pierwszej instancji uzasadnił kompletność podstawy prawnej decyzji i rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania po jego wszczęciu, zamiast wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Szersze omówienie tego zagadnienia nastąpi w dalszej części rozważań dotyczących odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego i sposobu załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej wzruszenia ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc za chybiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżący zarzucając naruszenie tego przepisu, wskazał na czym Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie lecz nie wykazał, by te fakty i dowody, na których oparto rozstrzygnięcie nie wynikały z akt sprawy. A przecież istotą regulacji zawartej w przepisie art. 133 § 1 p.p.s.a. jest obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, a orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., I GSK 806/10, LEX nr 744881). Oznacza to jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. doszłoby wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., I OSK 53/11, LEX nr 990260). Sąd Wojewódzki rozpatrując sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu nie dokonywał własnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą, a jedynie zbadał, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu, czym w żadnym razie nie naruszył unormowania art. 133 § 1 p.p.s.a., nawet jeśli orzekał na podstawie części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a ustalenia organu na podstawie niego poczynione pozwalały na ocenę legalności zaskarżonego skargą aktu (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 369/09, LEX nr 744755). Wymóg art. 134 § 1 p.p.s.a. co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, iż wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze (czy też w kontrolowanym akcie) podstawą prawną. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne zostały powołane do tego, aby sprawować wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Prawidłowe stosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, aby bez względu na treść skargi kasacyjnej (jej zarzuty i wnioski) oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną (przez organ administracji, lub przez stronę wnoszącą skargę) dokonał z pełną odpowiedzialnością i wnikliwością kontroli legalności zaskarżonego aktu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., II OSK 499/09, LEX nr 597645). Wymóg ten zrealizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż przeprowadził kontrolę kwestionowanego przez Skarżącą aktu w granicach przedmiotu zaskarżenia, którym była decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie nieważności decyzji uwłaszczeniowej i swoją oceną prawną nie wkroczył w inną sprawę, w stosunku do tej, która była przedmiotem rozstrzygania przez organ. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, art. 2, art. 32, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie wskazał na czym błąd sądu polegał przy interpretacji tych przepisów i jak winny być one rozumiane oraz jak do ustalonego stanu faktycznego należało zastosować konkretną normę. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona może zarzucić naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwsza z wymienionych form naruszenia polega na przyjęciu przez sąd wadliwego znaczenia przepisu prawa. Stawiając taki zarzut strona winna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, LEX nr 964560). Treść przepisu art. 63 ust. 2 i 3 ustawy w bezpośrednim rozumieniu nie nastręcza problemów interpretacyjnych, określa w sposób jasny i konkretny (bez potrzeby sięgania po pozajęzykowe dyrektywy interpretacyjne) obowiązek organu umorzenia postępowania administracyjnego toczącego się w sprawach dotyczących ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91), bowiem nie stosuje do nich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., I OSK 295/10, LEX nr 745205). Dotyczy to wszystkich ostatecznych decyzji, będących aktami własności ziemi, wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i to w pełnym zakresie. Oznacza to związanie decyzją administracyjną - aktem własności ziemi, jeżeli została ona uznana przez właściwy organ administracyjny za ostateczny i to zarówno co do osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic, ale także zakresu prawa własności (własność obciążona bądź nie obciążona ograniczonym pozwem rzeczowym); vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 1994 r., III CZP 69/94, (OSNCP 1994, nr 12, poz. 233). Od 1 stycznia 1992 r., czyli po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawodawca nie pozostawił bowiem jakiejkolwiek możliwości weryfikacji takich decyzji, a każde postępowanie zmierzające do wzruszenia owych aktów powinno być umorzone i to bez względu na to, czy wniosek jest uzasadniony, czy nie, a także bez względu na to, czy akt własności ziemi wydano prawidłowo, czy też z naruszeniem prawa (vide: wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998 r., II SA 515/98, LEX nr 41764). Jest więc poza sporem, że w niniejszej sprawie, ze względu na treść ust. 2 art. 63 ustawy, badanie we wskazanych w tym przepisie trybach, legalności decyzji uwłaszczeniowej, również w części dotyczącej prawa dożywocia, zostało wykluczone. W takiej sytuacji wobec wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej, w przedmiocie nieważności aktu własności ziemi w części dotyczącej świadczeń objętych prawem dożywocia, stosownie do ust. 3 art. 63 ustawy, postępowanie należało umorzyć. Przepisy ust. 2 i ust. 3 art. 63 ustawy były dwukrotnie przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, że przepisy te nie są niezgodne z art. 64 i art. 2 Konstytucji (wyrok z dnia 22 lutego 2000 r., SK 13/99; OTK 2000/1/5), a także z art. 77 ust. 1 oraz z art. 78 Konstytucji (wyrok z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99; OTK 2000/4/110). Oceniając konstytucyjność uchylenia wzruszalności ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego posiadaczowi, z dniem wejścia tej ustawy w życie to jest 1 stycznia 1992 r. Trybunał Konstytucyjny rozważał także zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Wywiódł, iż z zasady demokratycznego państwa prawa można niewątpliwie wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, iż zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych i prawomocnych orzeczeń sądowych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. Nie jest natomiast, w ocenie TK, zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasad konstytucyjnych tj. art. 2, art. 32 oraz art. 64, pozostają niezrozumiałymi, gdyż nie stanowiły one, ani bezpośredniej podstawy rozstrzygnięcia, ani też nie były stosowane przy interpretacji norm ustawowych, bowiem nie było takiej potrzeby, na co wskazywano wyżej. Nie można zatem skutecznie zarzucać dokonania przez sąd administracyjny, którego orzeczenie zaskarżono, błędnej wykładni określonych przepisów prawa, jeśli nie były one, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, podstawą dokonanych rozstrzygnięć. Co prawda zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej normy konstytucyjne stosuje się bezpośrednio, to jednak nie mogą być one samodzielną podstawą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy przed sądami administracyjnymi, w tym również w postępowaniu kasacyjnym (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2004 r., FSK 647/04, LEX nr 147845). Skarżący kasacyjnie nie wykazał też, aby Sąd Wojewódzki naruszając określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki jakie wywołuje nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2007 r., II FSK 250/06, LEX nr 317893). Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. Nr 36, poz. 175), przez błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego aktu własności ziemi Nr [...] i [...] z dnia [...] grudnia 1975 r., w części dotyczącej prawa dożywocia, czego skutkiem jest usankcjonowanie wadliwego rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia prawa dożywocia, wbrew obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego aktu przepisom prawa. Powołany przepis stanowi, iż "każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał interpretacji tej normy, ani też jej nie stosował, a autor kasacji nie wskazywał, by powinna ona znaleźć zastosowanie przy rozstrzyganiu tej sprawy. W żaden też sposób nie uzasadniono tej podstawy, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu. Mając na względzie, iż "treść przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest jasna i jednoznaczna i właśnie z tego powodu nie wymaga żadnej wykładni", co stanowczo wyartykułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2010 r. (I OSK 295/10, LEX nr 745205), a stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie budząc wątpliwości, ani rozbieżności interpretacyjnej, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znalazł podstaw do skorzystania z trybu przewidzianego przepisem art. 187 § 1 p.p.s.a. Wobec tego, iż orzeczeniu Sądu pierwszej instancji nie można przypisać naruszeń zarzucanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, w myśl art. 184 p.p.s.a.