VIII SA/Wa 547/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 547/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz.1071 ze zm., dalej jako k.p.a.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku T. B. z dnia [...] lutego 2010 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2010 roku, nr [...], umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi nr [...] i [...] z dnia [...] grudnia 1975 roku, wydanego przez Naczelnika Gminy P. – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. W dniu [...] października 2009 roku do organu wpłynął wniosek T. B. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi nr [...] i [...] Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1975 roku w części dotyczącej świadczeń objętych prawem dożywocia na rzecz M. J. i S. J., polegających na wypłaceniu [...] zł miesięcznie i użytkowaniu [...] sztuk drzewek owocowych. W uzasadnieniu wniosku T.B. podnosiła, że według przedmiotowego aktu własności ziemi treść dożywocia miała określać umowa, jednakże w aktach uwłaszczeniowych brak jest jakiejkolwiek spisanej umowy. Protokół z przesłuchania stron z dnia [...] grudnia 1975 roku odnosi się wyłącznie do kwoty [...] zł i [...] sztuk drzew bez określenia, że liczba ta dotyczy drzew owocowych. Protokół ten nie został podpisany przez zainteresowanych, a jego treść została dopisana innym charakterem i po dacie sporządzenia protokołu bez ich zgody. Zdaniem wnioskodawczyni przepisy prawa nie pozwalały na umieszczenie tego typu zapisów w decyzji o uwłaszczeniu. Wskazywała, że w toczącej się przed Sądem Rejonowym w G. sprawie o syg. akt [...] ustalono, że doszło pomiędzy stronami do zawarcia ustnej umowy dożywocia, ale treść tej umowy dotyczyła obowiązku uiszczenia kwoty [...] zł miesięcznie, wyłącznie na rzecz M. J. i możliwości korzystania z drzew typu olszyna. Zarzucała, że decyzja nie została doręczona stronom. Wskazywała, że swój interes w tej sprawie wywodzi z faktu bycia stroną pozwaną w sprawie z powództwa S.J. o zapłatę z tytułu dożywocia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpoznaniu wniosku T. B. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 roku umorzyło postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji wskazywało, że w dniu 1 stycznia 1992 roku weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która w art. 63 ust. 2 i 3 postanowiła, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji i uchylenia i zmiany decyzji, a wszczęte w tych sprawach postępowania administracyjne podlegają umorzeniu. Z tego też względu, organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności decyzji – aktów własności ziemi. T.B. w ustawowym terminie na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. ponownie rozpoznając sprawę ustaliło, że Naczelnik Gminy P. ostatecznym aktem własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 roku, nr [...] i [...] działając na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250 ze zm.) – stwierdził, że W. T. S. i jego żona H. Z. S. stali się z mocy prawa współwłaścicielami gospodarstwa o powierzchni [...] ha, położonych we wsi T.. W akcie ustalono też prawo dożywocia na rzecz M. i S. małżonków J. polegające na wypłaceniu na ich rzecz kwoty [...] zł miesięcznie i użytkowaniu [...] sztuk drzewek owocowych. Z wniosku T. B. wynika, że wnosi ona o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w zakresie ustalonego prawa dożywocia. Organ odnosząc się do złożonego wniosku powołując się na treść przepisu art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 roku, nr 231, poz. 1700 ze zm. dalej jako ustawa) umorzył postępowanie. Zdaniem organu, wskazany przepis prawny jasno wskazuje, że ostateczne decyzje – akty własności ziemi nie mogą być kontrolowane w postępowaniach nadzwyczajnych – wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności postępowania, uchylenia, bądź zmiany decyzji. Postępowanie toczące się w tych sprawach winno być umorzone. Organ w szerokim zakresie zacytował orzecznictwo w tym przedmiocie przywołując wyroki sądów administracyjnych i fragmenty uzasadnień ich orzeczeń. Organ przywołuje orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 1998 roku, syg. akt II SA 1603/98, z dnia 3 czerwca 1998 roku, syg. akt II SA 515/98 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, syg. akt IV SA/Wa 708/06 z dnia 14 czerwca 2006 oraz VIII SA/Wa 584/09. Organ wskazał również, że w wyroku z dnia 22 lutego 2000 roku, syg. akt SK 13/99 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 63 ust. 2 i 3 jest zgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwości rzeczowej Samorządowego Kolegium Odwoławcze organ podnosił, że kwestia ta była przedmiotem orzeczeń sądów, które jasno wskazywały, że to właśnie SKO, a nie Wojewoda jest organem właściwym w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2007 roku, syg. akt I OW 38/07; z dnia 12 sierpnia 2005 roku, syg. akt II OW 33/05). Zdaniem organu, należy podzielić zaprezentowane stanowisko przez sąd administracyjny. Organ wskazywał, że ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z dnia 26 października 1971 roku została uchylona i żadne inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają do właściwości jakich organów należy ta kategoria spraw. Z tego względu, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym przyjąć należy domniemanie kompetencji gminy w tym zakresie, a z uwagi na brak przepisów odrębnie ustalających kompetencje organu wyższego stopnia trzeba uznać na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., że organem tym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ nie podzielił również zarzutu skarżącej, że organ umarzając postępowanie nie wskazał jej w jakim trybie może dochodzić swoich praw, co narusza konstytucyjne prawo strony do kwestionowania wadliwych decyzji. Organ wskazał, że wolą ustawodawcy została ograniczona możliwość kontroli tego rodzaju decyzji, co świetle przepisów Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z jej przepisami. Z tych też względów, w ocenie organu należy uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2010 roku, nr [...] umarzające postępowanie w sprawie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wniosła T. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucała: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 63 ust. 2 i 3 ustawy poprzez przyjęcie, że w trybie administracyjnym nie można wzruszyć kwestionowanych przez skarżącą zapisów aktu własności ziemi nr [...] i [...] z dnia [...] grudnia 1975 roku w części dotyczącej prawa dożywocia; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.; art. 28 k.p.a. poprzez nie przyznanie statusu strony postępowania posiadającym interes prawny w niniejszej sprawie; art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 3 ustawy poprzez umorzenie postępowania zamiast dokonania odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła, że nie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ. Uważa, że błędne jest stanowisko, że automatycznie w każdym przypadku niemożliwym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego konkretnie wskazanych zapisów z aktu własności ziemi. Argumentowała, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył tylko kwestii, tzw. dożywocia. Poddanie przez SKO badaniu aktu w tym zakresie nie stanowiłoby w żadnej mierze naruszenia bezpieczeństwa obrotu prawnego i trwałości własnościowych stosunków prawnych dotyczących nieruchomości rolnych. Popierała zarzut, że organ umarzając postępowanie nie wskazał jej trybu w jakim może ona dochodzić swoich praw. Nadto skarżąca podnosiła, że jej zdaniem nieprawidłowo stroną niniejszego postępowania było Starostwo Powiatowe w G.. W sytuacji, gdy doszło do wszczęcia postępowania to obowiązkiem organu było ustalenie kompletnego kręgu podmiotów posiadających przymiot strony. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zaliczyło do kręgu stron żadnej z osób widniejących na kwestionowanym akcie własności ziemi, ani nie uwzględniło spadkobierców tych osób. W ocenie skarżącej, organ popełnił błąd proceduralny – zamiast umorzyć postępowanie winien odmówić wszczęcia postępowania, skoro uznał, że wnioskodawczyni nie przysługuje tryb administracyjny, albowiem zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy z jakichkolwiek przyczyny stało się ono w trakcie jego prowadzenia bezprzedmiotowe. Skarżąca również wskazała na niekompletną podstawę prawną decyzji z dnia [...] stycznia 2010 roku, w decyzji brak jest przepisu proceduralnego, który dawałby podstawę do umorzenia postępowania. Powołanie się wyłącznie na przepis prawa materialnego, z pominięciem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest jej zdaniem sprzeczne z prawem i powoduje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji obarczona jest wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę, organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowaną w decyzji argumentację. Nie zgodził się z zarzutami skargi, wskazując, że są one niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ przeprowadza kontrolę czy zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. Organ prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2 podlega umorzeniu (ust.3 ). Tak więc, trafnie organ podnosił, że do kontroli decyzji – aktu własności ziemi, z woli ustawodawcy nie stosuje się trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych przywołanych przez organ administracji publicznej. Również w tej kwestii wypowiadał się Sąd Najwyższy stwierdzając, że z dniem 1 stycznia 1992 roku, wyłączona jest zarówno sądowa, jak i administracyjna kontrola aktów własności ziemi (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 1999 roku, syg. akt III CKN 603/98, LEX nr 79935). W ocenie Sądu, skarżąca mimo powołania zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) nie wskazuje na czym miałoby polegać to naruszenie. Zdaniem Sądu organ, zebrał cały materiał dowodowy i dokonał oceny prawnej i dał temu wyraz w sporządzonym uzasadnieniu. W odniesieniu do zarzutu, że organ nie ustalił pełnego kręgu stron postępowania to zdaniem Sądu - ,, tylko podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu", co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 okt 4 k.p.a jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą skutecznie na tę okoliczność się powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosować art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. ‘’( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2009 roku, syg. akt II OSK 51/08, LEX nr 50 9705). Takie stanowisko w ocenie Sądu zasługuje na pełną akceptację. Z tego względu, że zarzut w tym zakresie podnosi skarżąca, która była stroną postępowania, nie może on być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Również zarzut naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w ten sposób, że zamiast umorzenia postępowania winien dokonać odmowy wszczęcia postępowania jest niezasadny. Należy przyznać rację skarżącej, że w przypadku gdy organ stwierdził, że nie ma podstaw z uwagi na treść przepisu art. 63 ust. 2 ustawy do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – aktu własności ziemi, winien na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Jednocześnie należy zauważyć, że jeżeli już zostało takie postępowanie administracyjne wszczęte, to na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu skargi co do niewskazania przez organ przepisu proceduralnego będącego podstawą umorzenia postępowania, to należy zauważyć, że taką wskazaną podstawą przez organ jest przepis art. 63 ust. 3 ustawy. Przepis ten wprost wskazuje, że wszczęte postępowanie w sprawie, między innymi stwierdzenia nieważności decyzji – aktu własności ziemi podlega umorzeniu. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. jest przepisem ogólnym, który wskazuje przesłanki umorzenia. Brak jego powołania w ocenie Sądu nie miał istotnego wpływu na wynik postępowania w sprawie. Tylko w przypadku istotnego wpływu na wynik postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. takie uchybienie mogłoby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 63 ust. 2 i 3 ustawy, to jest on oczywiście niezasadny. Wskazany przepis jest jasny i jego wykładania prowadzi do wniosku, że decyzje administracyjne – akty własności nie mogą być wzruszane w trybie nadzwyczajnym (w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji). Nie ma znaczenia, czy strona chce w całości, czy w części takiego stwierdzenia nieważności. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zajęte przez organ. Biorąc pod uwagę przeprowadzoną przez Trybunał Konstytucyjny kontrolę zgodności przepisu z obowiązującą Konstytucją RP należy uznać, że takie ograniczenie było dopuszczalne. Należy zauważyć, że zarzucany brak pouczenia, zdaniem skarżącej, o możliwości dochodzenia swoich praw, to należy zauważyć, że do kompetencji organu należy ,,rozstrzygnięcie’’ sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie doradzanie stronie co do możliwości dochodzenia jej praw. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie.