IV SA/Wa 2240/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi G. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących G. P. i M. P. kwotę 799 (siedemset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2240/07 UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2374/05 oddalający skargę G. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2005 r. nr (...), którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta W. ustalająca skarżącym opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, iż wzrost wartości nieruchomości skarżących, położonej na osiedlu (...) w W., którą zbyli dnia 11 grudnia 2003 r., nastąpił w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy W. Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia (...) maja 1999 r.). Podkreśliły, że w planie tym teren osiedla, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość - działka nr (...) - został przeznaczony pod mieszkaniowe budownictwo jednorodzinne wraz z urządzeniami i usługami podstawowymi I-go stopnia, natomiast w uprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą z dnia (...) września 1992 r. na obszarze obejmującym tę działkę dopuszczone były podstawowe funkcje mieszkaniowe wraz z urządzeniami I-go stopnia obsługi ludności i funkcji usługowych II i III stopnia obsługi ludności. Jednakże ustalenia te nie mogły być zrealizowane, ponieważ Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych na terenie tego osiedla i wobec tego w planie 1992 r. stanowiły one rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Skarżący powołując się na zapis planu (art. 55 ust. 3) podnieśli, że oferowali Gminie nieodpłatne przekazanie kilku działek, a brak odpowiedzi w tym względzie spowodował niemożność pomniejszenia renty planistycznej odpowiedniego do ich wartości. Zarzucili także wadliwość operatu ustalającego wysokość tej opłaty podnosząc, iż wartość ich nieuzbrojonej działki jest w nim wyższa aniżeli okolicznych działek uzbrojonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumentację organów obu instancji uznając ją za trafną, a zapadłe rozstrzygnięcia za odpowiadające obowiązującemu prawu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, iż wniesiona przez pełnomocnika G. i M. P. skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy i jako taka zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu Wyższej Instancji niezbędna przesłanka ustalenia tej opłaty przewidziana w 1 art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) jaką jest związek przyczynowy między uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości nie została w sposób niewątpliwy wykazana. Nie można bowiem przyjąć, że stan sprawy wskazuje bez żadnych wątpliwości na to, iż można było zastosować art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zaistniały wymagane w nim warunki do pobrania tej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Wniesiona skarga oparta jest na trafnych podstawach. W myśl art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1250 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe. Przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem uprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niej zapadły uchylony został wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.09.2007 r., sygn. akt II OSK 1205/06. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dniem 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz, prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że jednorazowej opłaty nie pobiera się wyłącznie dlatego, że nieruchomość leżąca na terenie nim objętym została sprzedana po uchwaleniu owego planu miejscowego. W sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. W rozpatrywanej sprawie z ustalonego stanu faktycznego wynika, że nieruchomość skarżących znajduje się na terenie, który objęty był Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta W. z dnia (...) września \ 1992 r. Następnie teren ten został objęty Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla (...), przyjętym uchwałą Rady Gminy W. z dnia (...) maja 1999 r. W tym stanie rzeczy stalenia wymagało, czy i jaką zmianę wprowadziły zapisy planu z 1999 r. w stosunku do planu z 1992 r., czy miały one wpływ na wzrost wartości nieruchomości skarżącego. W efekcie organy orzekające w sprawie - dokonując oceny 2 sporządzonego operatu szacunkowego - winny ustalić, czy przez uchwalenie planu miejscowego doszło do przekwalifikowania przedmiotowej nieruchomości i okoliczności te powinny wynikać jednoznacznie właśnie z owego operatu. Akta niniejszej sprawy wskazują, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, że nieruchomość, która została zbyta przez skarżących –M. P. i G. P. znajduje się na terenie, który już w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą z dnia (...) września 1992 r., był przeznaczony pod funkcje mieszkaniowo-usługowe. Plan ten określał teren symbolem MU-24, co oznaczało podstawową funkcję mieszkaniową wraz z urządzeniami I stopnia obsługi ludności i funkcji usługowych II i III stopnia obsługi ludności, jednakże jak stwierdziły organy wobec niewyrażenia zgody przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na jego odrolnienie teren ten pozostał rezerwą pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Z kolei w Miejscowym planie zagospodarowania, zatwierdzonym uchwałą z dnia (...) maja 1999 r. nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MU-24 w I strefie, dla której ustalono funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami i usługami podstawowymi I stopnia. Takie przeznaczenie terenu w obu planach zagospodarowania przestrzennego - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku - powinno spowodować wnikliwą analizę w trakcie postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie pobrania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, czy w istocie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu w 1999 r. Z przytoczonych zapisów planu wynika bowiem, że przeznaczenie tego terenu w stosunku do ustalonego w planie z 1992 r. nie zmieniło się. Ustalenia takiego dokonuje się na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy w zakresie wyceny nieruchomości. Należy wskazać, iż operat, w oparciu o który orzekano w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, sporządzony został w dniu 30 sierpnia 2004 r., pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 230, poz. 1924). Z dniem 22 września 2004 r. rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109). Oznacza to, iż zaskarżona decyzja z dnia (...) lipca 2005 r., podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia (...) czerwca 2005 r. winny były zapadać w oparciu o operat odpowiadający wymaganiom zawartym w nowym rozporządzeniu. Fakt ten jednakże nie uchybił obowiązującemu prawu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Regulacje uprzedniego rozporządzenia, w oparciu o które sporządzono operat, jak i rozporządzenia nowego, odnośnie stosowania w wycenie nieruchomości podejścia porównawczego i metody porównywania parami (§ 5 rozporządzenia starego i § 4 rozporządzenia nowego), zasad wyceny nieruchomości stosowanych na potrzeby 3 postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (§50 rozporządzenia starego i § 50 rozporządzenia nowego) oraz wymagań formalnych operatu (§ 51-53 rozporządzenia nowego i § 55-57 rozporządzenia starego) są bowiem w zasadzie identyczne. Przyjąć zatem należy, iż operat z dnia 30 sierpnia 2004 r. spełniał w tym zakresie kryteria obowiązujące obecnie. W czym innym należy natomiast upatrywać słabości jego ustaleń, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wskazuje na wzrost wartości tej nieruchomości, jednakże nie wynika z niego na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym z 1999 r., skoro przed jego uchwaleniem teren ten przeznaczony był również pod budownictwo mieszkaniowe. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym, mówiąc o obiektywnym wzroście wartości nieruchomości podaje jednocześnie, że ożywienie rynku mieszkalnego na terenie objętym planem miejscowym z 1999 r. nastąpiło dopiero w latach 2003-2004. Wzrost wartości nieruchomości ma natomiast nastąpić wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z większym popytem na rynku nieruchomości. Jak już wskazano opłata planistyczna wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, nie zaś z ceną nieruchomości stanowiącą wynik relacji popyt -podaż. Wobec tego ze sporządzonego operatu szacunkowego będącego jedynym dowodem w niniejszej sprawie nie można wnosić, że sytuacja na rynku nieruchomości pozostaje bez wpływu na ocenę wzrostu obiektywnej wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy sporządzony operat szacunkowy wymagał wnikliwej analizy organów orzekających. W oparciu o art. 7 K.p.a. ciężar dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik konkretnej sprawy administracyjnej ciąży na organie administracji, który ma to uczynić działając na podstawie obowiązującego prawa, zgodnie z zasadą praworządności zapisaną w art. 6 Kpa. W myśl natomiast art. 80 K.p.a. do obowiązków organu administracj i publicznej należy ocena, dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona, czy też nie. Z zestawienia tego przepisu z art. 107 § 3 K.p.a. wynika jednoznacznie, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany jest do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady każdy taki dowód organ może uznać za wiarygodny (także z dokumentów), może jednakże również każdemu przeprowadzonemu dowodowi wiarygodności w całości lub części odmówić. Brak prawidłowych ustaleń odnoszących się do wzrostu wartości nieruchomości oznacza, iż nie można uznać, że zaistniały wszystkie przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o 4 planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niedokonanie szczegółowych ustaleń w tym zakresie przez organy orzekające w niniejszej sprawie, stanowiło w ocenie Sądu naruszenie art. 6, 7 oraz 80 Kpa, a pominięcie rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybiło dyspozycji art. 107 § 3 Kpa, przy czym wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo rozważenia wymagał zarzut skargi, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybienia w postaci pominięcia przez organy przy orzekaniu art. 55 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla (...) z 1999 r. Artykuł 55 planu brzmi następująco: " 1.Wobec wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla (...) uchwala się jednorazową opłatę, ponoszoną przez właściciela zbywającego nieruchomość, na rzecz Gminy W. 2. Oplata wynosi 25% wzrostu wartości nieruchomości. 3. Powyższa opłata będzie ulegała zmniejszeniu proporcjonalnie do wielkości terenu przekazanego nieodpłatnie Gminie na cele publiczne na obszarze objętym planem ". W ustępie trzecim art. 55 plan ustala, iż opłata należna z tytułu zbycia nieruchomości, która zyskała na wartości dzięki uchwaleniu planu, zostanie w odpowiedni sposób pomniejszona, o ile zbywca nieruchomości nieodpłatnie przekazał Gminie na cele publiczne jakąś inną swoją nieruchomość. Konieczne jest dokonanie wykładni przedmiotowego przepisu w celu ustalenia, czy okoliczności faktyczne sprawy wypełniają jego hipotezę. Wykładnia art. 55 ust.3 postanowienia planu napotyka na istotne trudności w związku z niedostateczną precyzją jego sformułowań. Pomijając brak jasności co do tego, jak konkretnie ma następować zmniejszanie opłaty "proporcjonalnie do -wielkości terenu przekazanego Gminie na cele publiczne na obszarze objętym planem", podkreślić należy, iż przepis nie wyjaśnia, co może być w jego rozumieniu nieodpłatnym przekazaniem Gminie nieruchomości na cele publiczne (w szczególności nie wymienia tytułów, na podstawie których przekazanie to miałoby następować). Nie jest zatem jasne, czy zakres przedmiotowy przepisu ogranicza się wyłącznie do rozporządzeń dokonywanych w formie darowizny na rzecz Gminy (art. 888 i nast. kodeksu cywilnego), czy też zrzeczenia się (art. 179 k.c), czy też ma również obejmować jeszcze inne tytuły. Nie jest to jednakże kwestia najistotniejsza. Podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy z art. 55 ust. 3 planu wynikałby obowiązek Gminy przyjęcia oferty nieodpłatnego przekazania jej na cele publiczne nieruchomości, co musiałoby skutkować odpowiednim zmniejszeniem przedmiotowej opłaty. W ocenie Sądu to, czy zainteresowany oferował Gminie przekazanie nieruchomości, czy też nie, miałoby znaczenie w sprawie o ustalenie opłaty tylko 5 wtedy, gdyby z art. 55 ust. 3 planu wynikał nie tylko obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu opłaty wartości działki przekazanej, ale również obowiązek przyjęcia przez Gminę oferty takiego przekazania. Brak jest jednakże dostatecznych przesłanek do uznania, iż art. 55 ust. 3 planu nakłada na Gminę obowiązek nieodpłatnego nabycia każdej zaoferowanej jej na cele publiczne nieruchomości, stwarzając w tym zakresie skuteczne roszczenie właścicielom nieruchomości położonych na terenie Gminy. Stanowisko takie wydaje się trafne także wówczas, gdy działki oferowane przeznaczone były w obowiązującym planie pod drogi. Samo literalne brzmienie ocenianego zapisu planu wskazuje wyraźnie na to, iż przepis ten nie reguluje w ogóle zasad i trybu nieodpłatnego przekazywania nieruchomości Gminie. Przedmiot jego regulacji ogranicza się wyłącznie do zobowiązania organu orzekającego w przedmiocie opłaty do jej pomniejszenia z urzędu w sytuacji, w której podmiot opłatą tą obciążany dokonał przekazania nieruchomości na rzecz Gminy - na cele publiczne. Art. 55 ust. 3 planu uzależnia zatem możliwość pomniejszenia opłaty od zajścia warunku w postaci przekazania Gminie nieruchomości, jednakże tylko przy współdziałaniu Gminy. Musi ona bowiem na przekazanie to wyrazić zgodę. Ten zapis planu nie zobowiązuje zatem Gminy do podejmowania działań, które spełnienie się tego warunku winny umożliwić. W ocenie Sądu art. 55 ust. 3 planu nie ogranicza więc Gminy w podejmowaniu decyzji odnośnie tego, czy ofertę nieodpłatnego przekazania nieruchomości zamierza przyjąć, czy też nie. Nieprzyjęcie oferty przez Gminę (dokonane stosownym oświadczeniem lub też wynikające z nieodpowiedzenia na ofertę) powoduje, bez względu na przyczyny tego nieprzyjęcia, niemożność zastosowania art. 55 ust. 3 planu. Należy zatem uznać, że tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co trafnie stwierdziły orzekające organy. Odnośnie tego zarzutu podniesionego przez skarżących nie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 13.09.2007 r., sygn. akt II OSK 1205/06. Jednakże skarżący G. i M. P. sprzedali również inne działki położone na tym obszarze w analogicznym okresie, co stało się podstawą wymierzenia im innych opłat od zbytych nieruchomości z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem tegoż planu z 1999 r. Ostateczne decyzje zapadłe w tych sprawach zaskarżone były do sądu administracyjnego, a na skutek wniesionych skarg kasacyjnych w sprawach tych również wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyrokach: z dnia 21.06.2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 oraz II OSK 933/06, a także z dnia 25.09.2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06 podzielił w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyj nego. Stwierdził, iż podziela wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że do nieodpłatnego przekazania nieruchomości może dojść wskutek zgodnego działania obu stron, tj. strony przekazującej, wyrażającej wolę nieodpłatnego 6 działania obu stron, tj. strony przekazującej, wyrażającej wolę nieodpłatnego przekazania, jak i strony przejmującej, wyrażającej wolę przejęcia nieruchomości na takich warunkach. Brak po stronie Gminy woli nieodpłatnego przejęcia nieruchomości czyni bezprzedmiotowymi rozważania na temat pomniejszenia z tego tytułu wysokości opłaty planistycznej. Mając na względzie wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając jednocześnie na względzie, że o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej orzekł już NSA na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę należy dokonać pogłębionej analizy dotyczącej zmiany przeznaczenia terenu w związku z uchwaleniem planu z 1999 r. i w tym aspekcie poddać ocenie sporządzony operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości. Wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem planu z 1999 r. wymaga szczegółowej i wyczerpującej porównawczej analizy ustaleń tego planu z ustaleniami planu z 1992 r., co w sprawie dotychczas nie miało miejsca.