IV SA/Wa 2240/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. W dniu 26 lipca 2017 r. C. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości (nr ew. 16) położonej w miejscowości [...], która graniczy z nieruchomością nr ew. [...] (skarżący podał nieprawidłowy nr ew. działki [...]). Wskazał, że ustalenia uchwały w sposób istotny ograniczają jego prawa dysponowania własną nieruchomością, wywołują negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego, w sposób istotny oddziałują na jakość życia jego i członków jego rodziny. Wskazał, że wprowadzone zmiany do studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego, które maja objąć zasięgiem nieruchomość i dopuścić na jej obszarze możliwość prowadzenia działalności gospodarczej i usług – [...], są rażąco niedopuszczalne i skutkują ingerencją w prawo własności skarżącego. Są ukrytą formą zalegalizowania istniejącej na nieruchomości (sąsiedniej nr ew. [...]) samowoli budowlanej. Dodał również, że prowadzona działalność generuje szereg uciążliwości i zagrożeń, tj. naruszeń ciszy nocnej i spokoju, emituje hałas, pozbawia skarżącego i członków jego rodziny prawa do niezakłóconego odpoczynku. Skarżący podniósł także, że funkcjonowanie nielegalnie zlokalizowanego przedsiębiorstwa negatywnie oddziałuje na środowisko naturalne. Zmiana studium, zdaniem skarżącego pozostaje w sprzeczności ze strategią rozwoju gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że nie zgadza się z jej zarzutami. W ocenie Rady Miejskiej w [...], uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. została podjęta po przeprowadzeniu procedury określonej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2000 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt zmiany studium wyłożony został do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zdaniem Rady Miejskiej w [...], skarżący nie wykazał naruszenia skarżoną uchwałą jego interesu prawnego. Organ wskazał, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 98 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przez niego uchwałą. W ocenie organu skarżona uchwała nie narusza interesu prawego skarżącego. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności do nieruchomości, powoływanie się jedynie na to, że skarżący sąsiaduje z działką, której dotyczy zmiana studium nie wystarcza do uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem w oparciu o postanowienia studium wywodzić, że skarżący ma ograniczane prawo do korzystania z własnej nieruchomości, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczając korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, zgodnie z art. 3 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."), należy orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone powyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a, Sąd postanowieniem odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Skarga Cezarego Zielińskiego na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [(Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) dalej jako u.s.g.)]. Zgodnie z tym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skuteczne wniesienie skargi w trybie cytowanego przepisu, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: (1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej; (2) skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (3) zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 P.p.s.a., a ponadto (4) skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że trzy pierwsze warunki dopuszczalności skargi zostały przez skarżącego spełnione. W ocenie składu orzekającego skarżący nie wykazał jednak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Podkreślić należy, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego (art. 28) stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ( por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest więc na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego sądowego badania uchwały w przedmiocie zmiany studium. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia i w jaki sposób doszło do naruszenia tego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.). Charakter zaskarżonej uchwały determinuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że "studium nie jest przepisem gminnym" - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (zob.T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004; P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011; Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006; Ł. Pośpiech, Poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny w kwestii studium gminnego i jego charakteru prawnego., w Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego, pod red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, K. Małysa-Sulińska, Charakter normatywny aktów kształtujących ład przestrzenny, w: Przegląd Prawa Publicznego 2015, nr 9). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że studium (jego zmiana) uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium (jego zmiana) nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym nie normatywność studium (jego zmiany) powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. W wyroku z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie zmiany studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium (jego zmiana) nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na to, że sąsiaduje z działką objętą zmianą studium i rzekomo ogranicza prawo własności nie wystarcza do uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia zmiany studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium (jego zmiany) i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że brak jest wystarczających przesłanek do przyjęcia, iż ustalenia zmiany studium dla działki o nr ew. [...] w miejscowości [...]naruszają interes prawny skarżącego właściciela działki nr ew. [...]. Zauważyć przy tym należy, że NSA w wyroku z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12, na który powołuje się skarżący, tj: "(...) Prawnie dopuszczalne jest wniesienie skargi opartej o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2011 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) na uchwałę w przedmiocie studium. Zawarte w studium ustalenia mogą, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki jednostki, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którymi łączy się możliwość nieskrepowanego korzystania z niej i pobierania pożytków" wskazał, w ocenie Sądu że uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jedynie takim właścicielom nieruchomości, wobec których doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących przyjmowania studium, gdy prowadzi to do nadużycia władztwa planistycznego gminy. Wobec, tego że, Cezary Zieliński nie jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy uchwała w przedmiocie zmiany studium, jego interes prawny nie został naruszony. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.