IV SA/Wa 2242/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze sprzeciwu A. B., W. B., A. G., K. Z., J. O., J. W., W. G. i STOWARZYSZENIA [...] z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących A. B., W. B., A. G., K. Z., J. O., J. W., W. G. i STOWARZYSZENIA [...] z siedzibą w [...] kwotę 816 (osiemset szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Pana C. B. i Pani A. C. z 15.04.2016 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach m ew. [...] oraz [...] obręb [...]. Wójt Gminy [...] w dniu [...].04.2016 r. wydał zawiadomienie informujące strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. W dniu [...].04.2016 r. organ prowadzący postępowanie wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie opinii oraz uzgodnienie przedsięwzięcia. Po uzupełnieniu raportu, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zaopiniował pozytywnie realizację przedsięwzięcia określoną we wniosku - opinia sanitarna z dnia [...].07.2016 r. m [...] oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], postanowieniem [...] z dnia [...].09.2016 r., uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki realizacji; uzgodnienie dotyczy wariantu alternatywnego II. W dniu 22.11.2016 r. nastąpiło zawiadomienie społeczeństwa o przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko w sprawie złożonego wniosku oraz wyznaczony został termin rozprawy administracyjnej na dzień 16.12.2016 r. W toku prowadzonego postępowania wpłynęły liczne protesty społeczeństwa oraz protesty zbiorowe mieszkańców wsi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Rady Parafialnej Parafii św. [...], Stowarzyszenia na [...]. Wójt Gminy [...] po zakończeniu postępowania dowodowego zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy - zawiadomienie z dnia 28.12.2016 r., a następnie wydał w dniu [...].03.2017 r. decyzję nr [...], którą odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...] oraz [...] obręb [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż lokalizacja kurników na terenie wsi [...] budzi zdecydowany sprzeciw społeczności lokalnej, gdyż jest to duża inwestycja, która zdaniem społeczności lokalnej może mieć negatywne oddziaływanie na środowisko (glebę, powietrze). W toku postępowania była podnoszona kwestia generowania przez przemysłowy chów drobiu dużej ilości związków chemicznych, w postaci złożonych gazów, do powietrza. Związki te działają drażniąco na organizm ludzi, narażonych na te czynniki. Występujący przy eksploatacji kurników bardzo przykry zapach, może być wyczuwalny w odległości nawet do 1 km. Emisja zapachu ze strony ferm drobiu stanowi istotną uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i stanowi o negatywnej ocenie tego typu przedsięwzięć przez lokalną społeczność. W niniejszej sprawie lokalna społeczność opowiedziała się przeciw realizacji wnioskowanej przez Inwestora inwestycji. Organ kierując się zasadą przezorności nakazującą traktować wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków tak, jak pewność ich wystąpienia, postanowił odmówić wydania zgody na realizację przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Pan C. B. i Pani A. C., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy co do istoty poprzez ustalenie warunków realizacji przedsięwzięcia, zarzucając decyzji naruszenie przepisów k.p.a oraz przepisów ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "uioś"), poprzez wydanie decyzji z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dowodów, w szczególności z pominięciem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2016 r., [...], opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., [...] oraz z pominięciem ustaleń zawartych w przedłożonym przez Inwestorów raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pełnomocnik stron postępowania - adw. P. D. przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] opracowanie, wykonane na zlecenie K. Z. i W. B., zawierające obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń technologicznych w powietrzu emitowanych z przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] i [...] obręb [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].03.2017 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...] oraz [...] obręb [...], gm. [...] pow. [...], woj. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium stwierdziło, iż planowane przedsięwzięcie zostało uzgodnione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w wariancie alternatywnym II i w toku postępowania odwoławczego Inwestor wyraził zgodę na realizację przedsięwzięcia w wariancie alternatywnym II. Ponieważ organ I instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla fermy drobiu, a z treści rozstrzygnięcia tej decyzji nie wynika czy odmowa dotyczy wariantu inwestorskiego, czy też wariantu alternatywnego II, w ocenie Kolegium organ I instancji powinien ponownie dokonać analizy ustaleń zawartych w raporcie odnośnie wariantu alternatywnego II jako wariantu inwestorskiego oraz analizy uzgodnień i opinii organów współdziałających. Wnioski z tej analizy będą determinowały sposób rozstrzygnięcia sprawy. Na decyzję Kolegium został wniesiony sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. B., W. B., A. G., K. Z., Stowarzyszenia [...], J. O., J. W., W. G. Zostały w nim przedstawione następujące zarzuty: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż udział społeczności lokalnej przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ogranicza się jedynie do konsultacji, składania wniosków i uwag i nie ma bezpośredniego wpływu na końcową decyzje organu, co skutkowało wydaniem decyzji z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, podczas gdy - jak wynika z ww. przepisu - organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę m.in. wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, a zatem opinia ta powinna mieć realny wpływ na końcową decyzję organu i bezpośrednio wpływać na wynik rozstrzygnięcia, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu, że z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2017 r. - w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - nie wynika, czy odmowa dotyczy wariantu inwestycyjnego, czy też wariantu alternatywnego II, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż organ pominął w swej ocenie wariant tzw. alternatywny II, podczas gdy decyzja wprost odnosi się do obu wariantów realizacji inwestycji zawartych we wniosku inwestycyjnym, 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez uczestników postępowania wniosków dowodowych (zawnioskowanych w piśmie pełnomocnika uczestników z dnia 30 kwietnia 2017 r.), tj. a) dowodu z wyjaśnień p. B. J. - prawdopodobnego autora raportu "o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko "na okoliczności w piśmie wskazane tj. na okoliczność ustalenia jakim programem komputerowym posługiwała się osoba sporządzająca ww. raport oraz na okoliczność wykazania legalności oprogramowania i praw do korzystania z programu komputerowego wykorzystanego do sporządzenia raportu, b) z dokumentu tj. opinii specjalisty ds. ochrony środowiska mgr inż. M. P. - na okoliczność poprawności wyliczeń tzw. "raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" przedstawionego przez inwestora, a których to przeprowadzenie było niezbędne do należytego wyjaśnienia sprawy, 4) niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. oraz nie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. wadliwe uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy [...] do ponownego rozpoznania, zamiast utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w braku ku temu przesłanek, zamiast doprowadzić do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją ostateczną utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżących kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po zapoznaniu się z treścią sprzeciwu podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z zacytowanej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, publ. CBOSA, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15, art. 138 i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszym rzędzie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi I instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzić do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 229/14, w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 349/13,publ. CBOSA). Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, przekazanie przez Kolegium sprawy do jej ponownego rozpoznania przez organ I instancji nastąpiło z uwagi na to, że Kolegium stwierdziło, iż planowane przedsięwzięcie zostało uzgodnione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w wariancie alternatywnym II i w toku postępowania odwoławczego Inwestor wyraził zgodę na realizację przedsięwzięcia w wariancie alternatywnym II. Tymczasem zdaniem Kolegium organ I instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla fermy drobiu, jednak z treści rozstrzygnięcia tej decyzji nie wynika czy odmowa dotyczy wariantu inwestorskiego, czy też wariantu alternatywnego II. W ocenie Kolegium organ I instancji powinien więc ponownie dokonać analizy ustaleń zawartych w raporcie odnośnie wariantu alternatywnego II jako wariantu inwestorskiego oraz analizy uzgodnień i opinii organów współdziałających. Wnioski z tej analizy determinują bowiem sposób rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że stanowisko Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu stanowisko organu I instancji nie budzi żadnych wątpliwości. Z uzasadnienia decyzji tego organu wynika bowiem wprost, że dokonał on analizy zarówno wariantu inwestorskiego, jak i zaakceptowanego ostatecznie przez inwestora, jak również uzgodnionego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wariantu alternatywnego II. U podstaw odmowy wydania pozytywnej decyzji przez ten organ legło jednak uznanie, iż planowana inwestycja z uwagi na brak miarodajnej analizy emisji odorów wynikającej z braku stosownych uregulowań prawnych w sposób znaczący wpłynie na jakość życia ludzi w najbliższym otoczeniu obiektu. Mając na uwadze powyższe, jak również liczne sprzeciwy społeczności lokalnej co do planowanej inwestycji, organ powołał się na zasadę przezorności, jak również zasadę zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji i art. 3 pkt. 50 ustawy Prawo ochrony środowiska i uznał, że ostatnia z nich służy rozwiązywaniu konfliktów między wartościami konkurującymi ze sobą tj. ochroną środowiska a wolnością gospodarczą. Mając więc na uwadze skalę zamierzenia inwestycyjnego i położenie zabudowań mieszkalnych ludzi w odległości 100 m od granicy nieruchomości na której miałaby być zlokalizowana ferma, z uwagi na jej uciążliwości zapachowe, które nie wynikają z raportu, odmówił wydania decyzji środowiskowej. W świetle powyższego w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, aby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w ocenie Sądu pozwalał na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Podkreślić jeszcze raz należy, że decyzja kasatoryjna wydawana jest w wyjątkowych sytuacjach i nie może stanowić sposobu na uchylenie się organu II instancji od merytorycznego rozpoznania sprawy, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu, brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej art. 138 § 2.k.p.a. Podjęcie takiej decyzji prowadzi bowiem w warunkach niniejszej sprawy do jej nadmiernego przedłużania. Reasumując zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe względy, na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.