IV SA/Wa 226/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi K. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...].06.2015r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o charakterze rezydencji, parterowego z użytkowym poddaszem wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zawarte w pkt 3 uzgadnianego projektu decyzji stwierdzenie, że "inwestycja zlokalizowana jest poza strefami ochrony konserwatorskiej" jest błędne, bowiem działka stanowi fragment parku dworskiego wpisanego do rejestru zabytków. Działka nr [...] stanowi południową część założenia parkowego - tzw. "park spacerowy", oddzielony od części północnej z dworem mieszkalnym przez drogę lokalną. Główna oś kompozycji prowadzi od bramy przez aleję grabową do prostopadle do niej posadzonej kolejnej alei grabowej. Ta ostatnia oddziela park spacerowy od części użytkowej, w której był sad i ogród warzywny okolony od zachodu dwurzędowym szpalerem. jesionów wyniosłych, a od wschodu obecnie nieistniejącą aleją świerków pospolitych. Park założony w XIX wieku i rekomponowany na początku wieku XX posiada dobrze zachowane ślady dawnej kompozycji ogrodowej oraz zachowany w dużym stopniu. drzewostan. Park jest rzadkim przykładem kompozycji ogrodowej przedzielonej drogą publiczną na dwie części, z których każda z części posiada odrębne funkcje użytkowe wzajemnie się uzupełniające, wypełniające razem program funkcjonalny zabytkowego założenia rezydencji wiejskiej. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji przewiduje lokalizację nowej zabudowy w południowej, spacerowej części parku, ponadto na obszarze gdzie rozciąga się masyw zieleni parkowej. Realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadziłaby do rozbicia jednolitego obecnie zespołu rezydencjonalno-parkowego na dwa takie zespoły kosztem terenów zielonych, których uszczuplenie nastąpiłoby także na skutek realizacji towarzyszącej budynkowi infrastruktury komunikacyjno-technicznej. A to z kolei spowodowałby uszczerbek dla chronionych wartości, dlatego też organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. Na powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie wniósł K. N. W ocenie Strony organ konserwatorski wadliwe uznał, że planowana inwestycja naruszy tradycyjny układ parku i doprowadzi do uszczuplenia znajdujących się tam terenów zielonych. Godząc się na podział pierwotnego założenia na dwie odrębne nieruchomości - tj. na działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] - organ konserwatorski przyznał, że obie nieruchomości stanowią w istocie oddzielne, niezależne części. Wobec tego twierdzenie o tym, że obie działki stanowią jedną całość kompozycyjną jest błędne w ocenie Strony. Strona wskazuje ponadto, między innymi, że okoliczne nieruchomości są zabudowane budynkami mieszkalnymi, z czego wynika, iż stronie również przysługuje takie same prawo do realizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Ponadto, ocenia on, że przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana na niezadrzewionej łące, zatem nie doprowadzi do uszczuplenia zieleni parkowej. Ta ostatnia jest bardzo zaniedbana a wskazywany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia układ zieleni parkowej jest obecnie nieczytelny. Strona wskazuje również, że inne organy uzgadniające nie zgłosiły sprzeciwu wobec planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ konserwatorski jest krzywdzące, gdyż na skutek takiego orzeczenia na Stronie spoczywają obowiązki dbania o zabytkowy park a jednocześnie nie ma on możliwości swobodnego dysponowania swoją własnością. Ponadto, zaakceptowany przez organ konserwatorski program użytkowy parku, nie ogranicza w żaden sposób innego sposobu korzystania z tej nieruchomości. Jednocześnie wypełnienie zobowiązania przeprowadzenia prac rewaloryzacyjnych przy zielni parkowej, wynikającego z umowy notarialnej nabycia działki nr [...] przez Stronę, związane jest z koniecznością stałej obecności na tym terenie. A to z kolei wymusza realizację zabudowy mieszkalnej na działce nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, kierując się zarówno przepisami prawa jak i interesem nie tylko właścicieli nieruchomości, ale przede wszystkim dobrem istniejącego tam drzewostanu, Strona wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r. Nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia K. N. utrzymał w mocy w/w postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].06.2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie wynika z faktu, że działka o nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], stanowi część zabytkowego parku dworskiego wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].08.1983 r. pod numerem [...]. Jest to park krajobrazowy, rozdzielony lokalną drogą na skromną część północną otaczającą dwór oraz znacznie okazalszą część południową w zakolu kanału wodnego. Na skutek kolejnych przekształceń, którym podlegało całe założenie dworsko-parkowe w okresie od XVIII do XX wieku, ukształtowało się oryginalne założenie dwuczęściowego parku z częścią północną pełniącą funkcję otoczenia paradnego podjazdu przed dworem oraz okazalszą cześć południową z bogatym programem kompozycyjnym alejek, szpalerów i skupisk drzew, których liczne pomnikowe okazy zachowały się do czasów współczesnych, oraz z warzywniakiem i sadem w otoczeniu szpalerów drzew za częścią ściśle parkową. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji zawiera, między innymi, następujące ustalenia dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz odnośnie nowej zabudowy: - przeznaczenie działki - w liniach rozgraniczających inwestycji, teren działki nr [...] przeznacza się pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną (obszar w granicach linii rozgraniczających pokrywa się w całości z obszarem zieleni wysokiej zabytkowego parku w jego części południowej); - powierzchnia zabudowy w stosunku do wyznaczonego w ww. sposób terenu inwestycji - do 5% - tj. nieco ponad 100 m2 ; - powierzchnia biologicznie czynna - minimum 80% powierzchni inwestycji (w praktyce możliwe jest zatem pokrycie ponad 400 m2 powierzchni zabytkowego parku budynkami i sztucznymi nawierzchniami utwardzonymi - teren inwestycji to bowiem powierzchnia około 2,05 ha); - linia zabudowy - w odległości 20 m od drogi, zgodnie załącznikiem graficznym; - szerokość elewacji frontowej do 23 m ± 20% - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu - od 4 do 7 metrów; - wysokość głównej kalenicy do 10m. Ponadto w pkt 3 uzgadnianego projektu decyzji stwierdzono, że inwestycja zlokalizowana jest poza strefami ochrony konserwatorskiej. Przepis art. 4 pkt 2 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiec nad zabytkami stanowi, że ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Związane dyspozycją ww. przepisu organy ochrony zabytków nie mogą uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy przekazanego pismem z dnia 17.06.2015 r. W projekcie tym znalazło się bowiem niezgodne z prawdą stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest poza strefami ochrony konserwatorskiej. Jednocześnie brak jest w uzgadnianym projekcie decyzji informacji, że działka nr [...], a zatem i cały obszary wyznaczony pod inwestycję, położony jest na terenie zabytkowego parku dworskiego wpisanego do rejestru zabytków. Przede wszystkim jednak realizacja inwestycji określonej w przekazanym projekcie decyzji doprowadzi do uszczuplenia o 1/5 powierzchni zajmowanej przez zieleń parkową, którą można przekształcić w zabudowę lub inne nawierzchnie komunikacyjno-techniczne. Całość tej inwestycji przewidziana jest do realizacji dokładnie w tej części wpisanego do rejestru zabytków parku, która powinna podlegać rewaloryzacji w ramach prac pielęgnacyjno-konserwatorskich. Tym samym błędne jest założenie Inwestora, że wykonanie prac pielęgnacyjnych zależy od możliwości realizacji na tym terenie zabudowy i infrastruktury jej towarzyszącej. Niezależnie od rzeczywistych intencji Inwestora, które nie są przedmiotem oceny w toku niniejszego postępowania, uzgadniany projekt decyzji stanowi promesę ze strony organów administracji publicznej, że Strona będzie mogła zrealizować inwestycję o parametrach i w granicach wyznaczonych ustaleniami uzgadnianego projektu decyzji. Ponieważ projekt ten dopuszcza do znaczącego uszczerbku chronionych wartościach i przewiduje realizację inwestycji w rażący sposób godzącej w te wartości, należało orzec jak w sentencji. Odnosząc się do treści zażalenia organ wyjaśnił, że organy konserwatorskie wypowiadają się jedynie w granicach swoich kompetencji, dlatego orzeczenia innych organów administracji publicznej czy formułowane przez nie oświadczenia woli wobec Inwestora, a także użytkowe przesłanki planowanej inwestycji nie podlegają ich cenie. Analogicznie ocenie tej nie podlegają ogólne zasady kształtowania ładu przestrzennego na terenie miejscowości [...]. Organ zażaleniowy nie podziela też ocen wartości zabytkowego parku i wpływu planowanej inwestycji na te wartości przedstawionych przez Stronę. Także część argumentacji organu pierwszej instancji budzi wątpliwości w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji, dotyczy to szczególnie wykluczenia możliwości odrębnego zagospodarowania obu części historycznego parku. Jednak co do istoty sprawy rozstrzygniecie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest słuszne merytorycznie i nie narusza przepisów prawa. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. N., zarzucając mu naruszenie: I. art. 80 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 7 k.p.a - poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia dowodów oraz brak wszechstronnej i swobodnej oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło Organ do poczynienia w zaskarżonym postanowieniu całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych skutkujących: 1. uznaniem, że realizacja inwestycji określonej w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy naruszy tradycyjny układ parku i doprowadzi do uszczuplenia o 1/5 powierzchni zajmowanej przez zieleń parkową; 2. uznaniem, że skarżący planują zrealizować inwestycję w oparciu o przytoczone w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia ustalenia - w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, szerokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu, wysokości głównej kalenicy - które w opinii organu nie pozwalają na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy; 3. uznaniem, że skarżący usiłują doprowadzić do realizacji inwestycji w oparciu o niezgodne z prawdą stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest poza strefami ochrony konserwatorskiej; 4. ustaleniem, że całość inwestycji przewidziana jest do realizacji dokładnie w części wpisanego do rejestru zabytków parku, która powinna podlegać rewaloryzacji w ramach prac pielęgnacyjno - konserwatorskich; 5. ustaleniem, że wykonanie prac konserwatorskich nie zależy od możliwości stałego przebywania skarżących na nieruchomości, a w konsekwencji od możliwości realizacji na tym terenie zabudowy i infrastruktury jej towarzyszącej. II. art. 8 k.p.a w zw. z art. 11 k.p.a- poprzez brak odniesienia się przez organ w treści wydanego postanowienia w pełnym zakresie do istotnych twierdzeń i zarzutów stawianych w toku postępowania przez skarżących, pomimo takiego obowiązku. III. art. 32 Konstytucji RP, a także art. 20 i 22 Konstytucji RP poprzez nieprzestrzeganie zasady równego traktowania podmiotów życia publicznego znajdujących się w jednakowej sytuacji. IV. art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 11 k.p.a - poprzez sporządzenie zdawkowej i wybiórczej treści uzasadnienia postanowienia w przedmiotowej sprawie, która to treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi Organ kierował się przy załatwianiu sprawy, a także poprzez niejednoznaczne wskazanie wszystkich faktów, które Organ uznał za udowodnione, a także niewskazanie którym dowodom i z jakich przyczyn Organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący wniósł o jego uchylenie, a także w ramach kontroli podjętej w oparciu o art. 135 u.p.p.s.a. o uchylenie postanowienia organu I instancji oraz zwrot na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w granicach wyznaczonych przez ww. przepisy Sąd nie stwierdził, aby zostało ono wydane z naruszeniem prawa materialnego lub procesowego, uzasadniającym jego uchylenie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. Nr 199) następuje m.in. po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem, zabytków, którego zgoda jest wymaga w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tym celu organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w niniejsze sprawie jest to Burmistrz [...] przygotowuje zgodnie z wymogami art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu projekt decyzji o warunkach zabudowy. Projekt ten nie stanowi jednak przyrzeczenia administracyjnego czy promesy wiążącej organ, ani tym bardziej rozstrzygnięcia, czego strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać. Projekt sporządzany jest celem wystąpienia do organów uzgadniających i ma umożliwić tym organom dokonania uzgodnienia w zakresie leżącym w ich właściwości. Podkreślić zatem należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie była więc decyzja o warunkach zabudowy, ani jej projekt opracowany przez organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy lecz wyłącznie rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu wpadkowym (art. 106 k.p.a.) przez organ uzgadniający konserwatora zabytków. Z kolei przedmiotem tego uzgodnienia nie był wniosek inwestora o wydanie warunków zabudowy inicjujący postępowanie główne, lecz projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony przez organ prowadzący to postępowanie organowi uzgadniającemu i zawarte w nim rozstrzygnięcia. Skoro zaś art. 4 pkt 2 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska, to uznać należy, że w niniejszej sprawie trafnie orzekające w sprawie organy dostrzegając wadliwość przedłożonego im projektu odmówiły jego uzgodnienia. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że działka o nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] objęta planowaną inwestycją, stanowi część zabytkowego parku dworskiego wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].08.1983 r. pod numerem 329. Tymczasem przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji w pkt 3 stwierdza, że inwestycja zlokalizowana jest poza strefami ochrony konserwatorskiej. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie rozważył i nie uwzględnił w jej projekcie ewentualnych ograniczeń wynikających z faktu objęcia w/w działki ochroną konserwatorską. W ocenie zaś organów przyjęte w projekcie parametry pozwalają na realizację inwestycję, która doprowadzi do uszczuplenia o 1/5 powierzchni zajmowanej przez zieleń parkową, którą można przekształcić w zabudowę lub inne nawierzchnie komunikacyjno-techniczne. Całość tej inwestycji przewidziana jest zaś do realizacji dokładnie w tej części wpisanego do rejestru zabytków parku, która powinna podlegać rewaloryzacji w ramach prac pielęgnacyjno - konserwatorskich. Podnoszona przez stronę w toku postępowania okoliczność, iż ocenia on, że przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana na niezadrzewionej łące, zatem nie doprowadzi do uszczuplenia zieleni parkowej, również nie mogła być uwzględniona przez organy, gdyż w decyzji o warunkach zabudowy przesądza się jedynie o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na konkretnej działce. Nie określa się natomiast dokładnego usytuowania inwestycji na działce (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09; z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 429/09; z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 670/09 oraz z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 303/10, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że podniesione przez stronę zarzuty w okolicznościach niniejszej sprawy (treści przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy) nie zasługują na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się bowiem w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. i 15 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza na gruncie postępowania uzgodnieniowego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Organy w toku postępowania uzgodnieniowego zobowiązane są dokonać jedynie oceny dopuszczalności uzgodnienia przedłożonego im projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu organy obu instancji przeprowadziły konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowały się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżone postanowienia zostały wyczerpująco uzasadnione. Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienia w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie postanowień. W sprawie nie doszło także do naruszenia przez organy wskazanych w skardze art. 32, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez nieprzestrzeganie zasady równego traktowania podmiotów życia publicznego znajdujących się w jednakowej sytuacji. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organy zobligowanego były ocenić indywidualną sprawę, w oparciu o przedłożony projekt decyzji, co też uczyniły. Okoliczność, że na sąsiednich działkach znajduje się zabudowa mieszkaniowa nie mogła mieć wpływu na jej rozstrzygnięcie, bowiem organy nie są związane rozstrzygnięciami zapadłymi w innych postępowaniach, dotyczących innych podmiotów i innych nieruchomości. W konsekwencji na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.