IV SA/Wa 2287/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: "Kolegium" lub "organ") z [...] maja 2015 r., znak [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Kolegium, działając m. in. na podstawie art. 134 k.p.a., po zapoznaniu się z odwołaniem [...] (dalej również: "skarżącą") od pisma Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r., w którym poinformowano skarżącą o nieuznaniu za stronę postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz dwóch zjazdów z ulicy [...], przewidzianej do realizacji na działce nr geod, [...] obręb [...], położonej w [...] przy ulicy [...] oraz liniach rozgraniczających tej ulicy (część działki nr geod. [...] obręb [...]), postanowiło stwierdzić niedopuszczalność wskazanego wyżej odwołania. II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Wnioskiem z [...] lutego 2015 r. [...] wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz dwóch zjazdów z ulicy [...], przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...] obręb [...], położonej w [...] przy ulicy [...] oraz liniach rozgraniczających tej ulicy (część działki nr geod. [...] obręb [...]). Pismem z [...] marca 2015 r. [...] zwróciła się do Prezydenta [...] o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu, jak też przesłanie dokumentacji zgromadzonej w sprawie. [...] wniosła ponadto o rozstrzygnięcie jej wniosku przez organ I instancji w formie zaskarżalnej decyzji lub postanowienia. W piśmie z [...] kwietnia 2015 r. Prezydent [...] poinformował skarżącą, iż stronami w toczącym się postępowaniu są właściciele, użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji, zaś nieruchomość będąca własnością skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio z działką objętą wnioskiem, jest położona przy innej ulicy. Odwołanie od ww. pisma Prezydenta wniosła [...]. Z treści odwołania wynika, iż skarżąca wnosi o uznanie pisma z [...] kwietnia 2015 r. za decyzję, gdyż rozstrzyga jej sprawę na niekorzyść i pozbawia możliwości dochodzenia jej praw. W treści uzasadnienia odwołania skarżąca opisała charakter zabudowy dzielnicy [...], jak też wskazała, iż organ administracji publicznej, rozstrzygając negatywnie jej wniosek, dopuścił się naruszenia norm prawnych zawartych w art. 28 k.p.a., Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak też Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ponadto skarżąca wskazała na niezgodność planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. II.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonym postanowieniu wskazało między innymi, że przedmiotem odwołania [...] było pismo Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r., stanowiące odpowiedź na wniosek odwołującej o uznanie za stronę w toczącym się postępowaniu. Kolegium stwierdziło, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnych podstaw do wydawania postanowień (decyzji lub innych aktów o charakterze prawnie wiążącym) w zakresie odmowy uznania konkretnej osoby (podmiotu) za stronę w zwykłym (jurysdykcyjnym) postępowaniu administracyjnym. Tym samym przedmiotowe pismo Prezydenta nie może być uznane za postanowienie czy decyzję, które mogło by być zaskarżone w administracyjnym toku instancji. Ustawodawca przewidział bowiem jedynie zaskarżalne postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania lub odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (art. 31 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następuje to w drodze postanowienia, które jest w tej sprawie ostateczne. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania (zażalenia) przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania (zażalenia) przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Ustalenie zatem przez organ odwoławczy, iż wniesiono odwołanie na postanowienie (w tym konkretnym przypadku - pismo), w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego pisma (postanowienia). Kolegium podniosło, że pismu Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia, gdyż stanowi ono jedynie odpowiedź (informację) organu na skierowany do niego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Nie zawiera ono bowiem rozstrzygnięcia pojmowanego jako rezultat stosowania normy prawnej w konkretnej kwestii i w oparciu o ustalony stan faktyczny. Brak natomiast rozstrzygnięcia pozbawia daną czynność organu charakteru postanowienia. Kolegium wskazało, że dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Tak więc podmiot, który uznaje się za stronę określonego postępowania administracyjnego, lecz który nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, może żądać oceny swojego przymiotu strony poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję. III.1. W skardze złożonej na wskazane na wstępie postanowienie Kolegium z [...] maja 2015 r. [...] wniosła o jego uchylenie i zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała w szczególności, że zaskarżone postanowienie faktycznie jest decyzją mylnie zatytułowaną jako postanowienie ponieważ rozstrzyga ono o istocie sprawy jaką jest zgłoszenie w przedmiocie uznania za stronę postępowania administracyjnego. Zgłoszenie to winno być rozstrzygnięte decyzją o dopuszczeniu bądź niedopuszczeniu jako strony postępowania ewentualnie decyzja negatywna tj. o umorzeniu postępowania w tym zakresie ewentualnie decyzją o oddaleniu wniosku. Skarżąca podniosła również, że w razie nieuznania jej za stronę postępowania decyzja kończąca postępowanie nie zostanie jej doręczona i nie będzie mogła odwołać od niej w terminie ustawowym. Radca prawny repezentująca z urzędu skarżącą w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. poparła skargę. Dodatkowo w piśmie tym wskazano m. in., że postanowienia mogą być adresowane nie tylko do stron, podmiotów na prawach stron oraz do innych uczestników postępowania, ale również do osób nieuczestniczących w czynnościach postępowania. Ponadto, nadanie mylnej nazwy pismu z [...] kwietnia 2015 r. nie stoi na przeszkodzie uznaniu tego pisma za postanowienie w rozumieniu art. 123 k.p.a. III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3.1. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Trafnie ocenie Sądu przyjęto w zaskarżonymi postanowieniu Kolegium, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można np. brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się m. in. przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2015 r., I OSK 2044/14, CBOSA). Do przypadków niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć w szczególności sytuację, gdy przedmiot zaskarżenia nie może być zakwalifikowany jako decyzja administracyjna (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 1992 r., SA/Gd 746/92, ONSA 1993, z. 2, poz. 48 z aprobującą glosą B. Adamiak – OSP 1993, z. 3 poz. 178; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2005 r., OSK 1011/04, CBOSA; K. Glibowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2016, wyd. 17, Legalis, teza 6 do art. 134). IV.3.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że pismo Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. nie może być zakwalifikowane jako decyzja administracyjna lub postanowienie. Dokument ten ma jedynie charakter informacyjny i nie rozstrzyga władczo o prawach skarżącej. Dodać należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w sytuacji, gdy organ dojdzie do wniosku, iż danej osobie nie przysługuje status strony w toczącym się z wniosku innej osoby postępowaniu, to wówczas organ prowadzący postępowanie zawiadamia pismem o tym zainteresowaną osobę. W takim przypadku organ nie wydaje decyzji ani postanowienia w przedmiocie rozstrzygnięcia o posiadaniu lub nieposiadaniu przez daną osobę statusu strony. Wynika to z obowiązującego stanu prawnego, który nie przewiduje w takim przypadku wydania decyzji lub postanowienia. W szczególności Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera takiej normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia w sprawie odmowy przyznania statusu prawnego strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podstawy takiej nie ma również w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), w oparciu o którą to ustawę organ prowadzi postępowanie w sprawie. Należy podkreślić, że takiej podstawy prawnej do wydania decyzji nie może stanowić art. 104 § 2 k.p.a. Stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2013 r., II OSK 376/12, CBOSA). W nawiązaniu do argumentacji zawartej w piśmie pełnomocnika skarżącej należy dodać, że niezależnie od braku podstaw do zakwalifikowania przedmiotowego pisma Prezydenta jako postanowienia, to nawet taka kwalifikacja nie miałaby znaczenia dla rozstrzygnięcia. Brak bowiem przepisu, który dopuszczałby możliwość zaskarżenia takiego postanowienia w drodze odrębnego środka prawnego (argumentum ex art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 142 k.p.a.). IV.3.3. Uzupełniająco należy wskazać, że pogląd wyłączający możliwość wydawania przez organ I instancji odrębnej decyzji rozstrzygającej o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie oznacza pozbawienia danego podmiotu prawa do poddania kontroli sądowej prawidłowości stanowiska organu w tym przedmiocie (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W szczególności podmiot, który uznaje się za stronę określonego postępowania administracyjnego, lecz który nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, może żądać oceny swojego przymiotu strony poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję. Ponadto okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2014 r., II OSK 323/13, CBOSA). Jeżeli chodzi o podnoszony w skardze problem z dowiedzeniem się o fakcie wydania decyzji, to warto zauważyć, że podmiot uważający się za stronę może skorzystać w tej sprawie z możliwości, jakie stwarza ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.). IV.4. Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze, które mogłyby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. V. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.