IV SA/Wa 229/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. D. i B. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 1962 r., sprostowaną postanowieniem Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. z dnia [...] listopada 2009 r., orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,38 ha, położonego we wsi Z., stanowiącego własność spadkobierców J. D. Po rozpatrzeniu wniosków S. M., A. D. i B. H. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1962 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1962 r. Następnie po rozpatrzeniu wniosków S. B. i B. H., reprezentującej również A. D., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. w całości i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1962 r. jest właściwy miejscowo wojewoda, a nie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 468/11, po rozpoznaniu skargi A. M. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. podnosząc, że zarówno decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., jak i decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. podpisała działająca z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ta sama osoba, co stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Ponownie rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1962 r. i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 157 § 1 k. p. a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze organów administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie określa się organ wyższego stopnia na podstawie art. 17 k. p. a. Właściwość ustala się zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności. Aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Zgodnie z orzecznictwem sądowym postępowania w trybach nadzwyczajnych traktowane są jako postępowania administracyjne w nowej sprawie. Właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności, ustala się więc z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. Przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198). Przepis art. 2 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie, natomiast art. 2 ust. 2 tej ustawy przewidywał właściwość do wydawania decyzji w tych sprawach wskazując jako organ właściwy prezydium powiatowej rady narodowej. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, jeżeli nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k. p. a. określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli zatem w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy, to organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest zastosować się do nich, także wówczas, gdy regulują one odmiennie właściwość organu, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej (postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OW 10/07). Z uwagi na fakt, że kwestionowana decyzja z dnia [...] sierpnia 1962 r. obejmuje kategorie spraw należące do zakresu działania administracji rządowej, ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia kwestii stwierdzenia jej nieważności należy dokonać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy wojewoda jest organem administracji rządowej, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Ponadto art. 3 ust. 1 pkt 7 wymienionej ustawy nie uzależnia już statusu wojewody jako organu wyższego stopnia od wyraźnego postanowienia przepisu szczególnego, tak jak czynił to art. 7 ust. 4 obowiązującej uprzednio ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. nr 80, poz. 872, ze zm.), lecz wprost wskazuje wojewodę jako organ wyższego stopnia, w rozumieniu k. p. a. Powołana ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie zawiera przepisów intertemporalnych. Minister wskazał, że zasadniczą kwestią dla wskazania organu właściwego w niniejszej sprawie jest ustalenie czy decyzja ostateczna, której stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy została wydana przez organ I czy II instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ I instancji - organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda, jeżeli natomiast decyzja została wydana przez organ II instancji - minister. Zdaniem Ministra decyzja z dnia [...] sierpnia 1962 r., której stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy, została wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., czyli przez organ I instancji. W konsekwencji organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1962 r. zgodnie z powołaną ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. jest wojewoda, co prowadzi zgodnie z art. 105 k. p a. do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Minister dodał, że umorzenie postępowania nie oznacza merytorycznego zakończenia sprawy wynikającej z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1962 r., gdyż po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji wniosek o stwierdzenie jej nieważności wraz z aktami sprawy zostanie przekazany Wojewodzie [...] celem rozpatrzenia. Skargi na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r. wnieśli A. D., B. H., S. B., K. B., T. B., M. N. i A. M. Skargi S. B., K. B., T. B., M. N. i A. M. zostały odrzucone przez Sąd postanowieniem z dnia 22 lutego 2012 r. z uwagi na wniesienie ich po terminie. Skarżący A. D. i B. H. zakwestionowali możliwość wywłaszczenia bez odszkodowania oraz podnieśli, że Wojewoda [...] wydał już decyzję o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 1962 r., stąd ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie jej nieważności narusza powagę rzeczy rozstrzygniętej. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg A. D. i B. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, stąd podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. wydana została w trybie nieważnościowym. Ocenianą w tym trybie decyzją była decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia 1962 r., sprostowana postanowieniem Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. z dnia [...] listopada 2009 r., o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,38 ha, położonego we wsi Z., stanowiącego własność spadkobierców J. D. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Ministra, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1962 r. nie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, lecz właściwy wojewoda. Zgodnie z art. 157 § 1 k. p. a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k. p. a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Kryteria te pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powstają wówczas, gdy dotyczy ono - tak jak w sprawie niniejszej - decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a potęgują się, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. Wówczas to, zgodnie z powszechnie prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu zweryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 732 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RNM 83/98, ONSAPiUS 1999, nr 3, poz. 293). Decyzja z dnia [...] sierpnia 1962 r., której dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, wydana została w oparciu o art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczaniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. nr 32, poz. 161) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198). Stosownie do art. 2 powołanej ustawy o przejęciu gospodarstwa rolnego, orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Regulacja powyższa straciła moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 11, poz. 79), która w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli. W przypadku odmowy przejęcia przez właściciela gruntów wskazanych w art. 39 ust. 4 grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 6 tej ustawy. Na podstawie art. 45 ust. 1 tej ustawy w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 orzekał organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 291), gdy przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, ich kompetencje w zakresie omawianych spraw przeszły do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. nr 34, poz. 198 ze zm.). Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 114, poz. 494), z tym dniem wygasło zlecenie organowi gminy właściwości w tych sprawach. Z dniem 25 marca 1995 r. uchylona została ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wówczas to weszła w życie ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78), która nie zawierała przepisów pozwalających na przymusowe przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa i sposobu ich opuszczenia. Reformując administrację publiczną w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustawo określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. nr 162, poz. 1126) nie uregulowano kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Podnieść należy, że sprawy te, dopóki istniały (do dnia 31 grudnia 1991 r.), były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Występujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżności z zakresie ustalenia organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji wydanych w omówionych wyżej sprawach dotyczących przejęcia gruntów rolnych na własność Państwa zostały w zasadzie usunięte z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206), co nastąpiło z dniem 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. akt I OW 28/09) stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą obecnie wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, a zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k. p. a. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że organem wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k. p. a. jest w sprawie niniejszej Wojewoda [...] i organ ten jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 1962 r. Przemawia to za umorzeniem postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powtórzyć należy za Ministrem, że umorzenie postępowania przed Ministrem nie oznacza merytorycznego zakończenia sprawy wynikającej z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1962 r., gdyż wniosek o stwierdzenie jej nieważności wraz z aktami sprawy zostanie przekazany Wojewodzie [...] celem rozpatrzenia. Zgodzić się należy również z Ministrem, że dopiero w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. Wojewodą [...], może być badana kwestia, czy w stosunku do decyzji z dnia [...] sierpnia 1962 r. została uprzednio wydana decyzja w trybie nadzorczym, a jeśli tak, to jakie są tego skutki. W związku z tym Sąd oddalił skargę na podstawie art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).