IV SA/Wa 2292/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B.S. decyzją z [...] lipca 2013r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2013r. (nr [...]) o odmowie uchylenia ostatecznych decyzji tego organu z [...] lipca 2009r. (nr [...]) oraz z [...] listopada 2009r. (nr [...]) zatwierdzających zmianę użytków i klas bonitacyjnych gruntów, położonych w obrębie B. i B., będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Objęta skargą decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego została wydana na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Stan faktyczny sprawy jest następujący: B.S. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowych położonych w Gminie R., obręb B. i B., dla których Starosta Powiatu [...] prowadzi ewidencję gruntów i gleboznawczą klasyfikację gruntów. Organ ten, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania mającego na celu aktualizację danych dotyczących przeznaczenia i użytkowania gruntów oraz ich gleboznawczej jakości, zawartych w tej ewidencji, decyzją z dnia [...] lipca 2009r., wydaną na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., nr 240, poz. 2027 ze zm.) zatwierdził zmianę użytków i klas bonitacyjnych gruntów położonych we wsi B. (o nr ew. [...]) znajdujących się w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Odrębną decyzją z [...] listopada 2009r. (nr [...]) Starosta zatwierdził zmiany użytków i klas bonitacyjnych nieruchomości o nr ew. [...], położonych we wsi B.. Decyzje Starosty [...] zostały wysłane na adres skarżącej ujawniony w ewidencji gruntów. B.S. złożyła w dniu [...] lipca 2012r. do Starosty Powiatu [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższymi decyzjami, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawczyni podała, że o okoliczności będącej podstawą jej wniosku o wznowienie postępowania czyli decyzjach Starosty [...] z [...] lipca 2009r. i z [...] listopada 2009r. dowiedziała się "przy okazji otrzymania od organu podatkowego decyzji podatkowych". Podkreśliła, że organ nie doręczył jej tych ostatecznych decyzji, a tym samym nie zagwarantował jej czynnego udziału w postępowaniu i pozbawił prawa do ochrony interesu prawnego. Starosta Powiatu [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2012r. wznowił postępowanie zakończone tymi decyzjami. Z kolei decyzją z [...] listopada 2012r. (nr [...]) odmówił uchylenia swoich decyzji z [...] lipca 2009r. i z [...] listopada 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] lutego 2013r (nr [...]), uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Starosta Makowiecki, po ponownym rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez skarżącą, decyzją z [...] maja 2013r. (nr [...]) ponownie odmówił uchylenia tych decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta podkreślił, że decyzje w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów zostały skutecznie doręczone skarżącej, w sposób przewidziany w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego powodu organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniała określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka do wznowienia postępowania i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia tych ostatecznych decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca B.S. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym aktualizacji ewidencji gruntów położonych we wsi B. i B. B.S. nie zgodziła się z tą decyzją organu odwoławczego i zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany użytków i klas bonitacyjnych gruntów będących w jej władaniu, a decyzje Starosty [...] z [...] lipca 2009r. oraz z [...] listopada 2009r. nie zostały jej prawidłowo doręczone. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) wynika, ze sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona nawet wtedy, gdy podniesione w skardze zarzuty sąd uznał za nieuzasadnione. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. B.S. domagała się wznowienia postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami Starosty [...] z [...] lipca 2009r. oraz z [...] listopada 2009r. zatwierdzającymi zmianę użytków i klas bonitacyjnych gruntów, położonych w obrębie B. i B., oddanych jej w wieczyste użytkowanie z tego powodu, że jako strona bez własnej winy nie brała udziału w tych postępowaniach. Przypomnieć trzeba, że wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, podważającą zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie takie otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji. W sytuacji, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. następuje wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Sąd podkreśla, że z uwagi na szczególny charakter instytucji wznowienia postępowania, ustalenia organu administracji publicznej właściwego w sprawie wznowienia postępowania, dotyczące zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania muszą być jednoznaczne. Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie nie zbadały z należytą starannością, tak jak wymagają tego przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czy podanie B.S. z dnia [...] lipca 2012r. o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego w tym przedmiocie. Organ pierwszej oraz drugiej instancji nie wskazują, na jakiej podstawie, w oparciu o jakie dowody ustalono, że wnioskodawczyni dochowała terminu miesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W tej sytuacji nie można uznać, że postępowanie zostało wznowione prawidłowo. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i otwarcie drogi do badania czy w sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, a następnie rozstrzygnięcie sprawy bez zachowania wskazanych wyżej wymogów było przedwczesne i naruszało art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pk 4, art. 148 § 2 i art. 149 § 1 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że wniosek wznowienie postępowania administracyjnego powinien spełniać wymagania określone w art. 63 § 2 k.p.a. Niezależnie od tego strona musi również wskazać dowody potwierdzające datę dowiedzenia się przez nią o istnieniu podstawy do wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania nie zawiera żadnych informacji i dowodów na okoliczność daty dowiedzenia się przez stronę o przyczynie wznowienia postępowania, uchybienie powinno być zakwalifikowane jako brak formalny pisma podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 16 maja 2008r. sygn. akt II OSK 510/07, wyrok WSA w Łodzi z 20 stycznia 2010r. sygn. akt II SAB/Łd 95/11, publikowane w systemie Lex). Sąd podkreśla, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi udowodnić (a nie tylko uprawdopodobnić) kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło w terminie określonym w przepisie art. 148 k.p.a. Strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania powinna zatem zadbać o wykazanie kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. W doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się bowiem, że obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa na organach obu instancji (por. np. E. Iserzon, J. Starościak, Komentarz, 1964, s. 200; podobnie wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, LEX nr 34954 oraz wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046, por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 463/11, LEX nr 1145113). Organ musi dokonać weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów w kontekście całokształtu materiału dowodowego i swoje stanowisko należycie uzasadnić (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 16 maja 2008r., sygn. akt II OSK 510/07, z 16 października 1998r., sygn. akt III SA 2802/97, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1690/10, z 21 lutego 2012r., sygn. akt VIII SA/Wa 1954/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 489/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 714/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 26 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Ol 1164/123, wszystkie publikowane w systemie Lex). Wobec stwierdzonych braków na etapie wstępnego badania podania o wznowienie postępowania, a więc jego dopuszczalności, Sąd uznaje za przedwczesne wypowiadanie się co do zarzutów skargi w zakresie kwestionowania w postępowaniu wznowieniowym ostatecznych decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2009r. i z [...] listopada 2009r. Sąd zwraca jedynie uwagę, że przepisy k.p.a. nie dopuszczają wznowienia i prowadzenia jednego postępowania w dwóch sprawach zakończonych dwoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Podstawy tej nie można poszukiwać w szczególności w art. 62 k.p.a., który stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Z przytoczonego unormowania nie wynika możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania wznowieniowego dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony. Treść art. 62 k.p.a dopuszcza prowadzenie jednego postępowania w odniesieniu do więcej niż jednej strony, gdy prawa i obowiązki stron wynikają m.in. z tego samego stanu faktycznego. W niniejszej natomiast sprawie obydwie decyzje dotyczą co prawda tej samej kwestii tj. zmiany użytków i klas bonitacyjnych, lecz odnoszą się do innego przedmiotu tj. innych działek ewidencyjnych. Organ administracji, dokonując w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy oceny dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez skarżącą zbada, czy wniosek ten został złożony z zachowaniem ustawowego terminu, a następnie przedstawi swoje stanowisko w tym zakresie wydając postanowienie o wznowieniu ( art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) - oddzielnie w przypadku każdej z kwestionowanych decyzji w sprawie zmiany użytków i klas bonitacyjnych. Organ obowiązany będzie wziąć pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, ewentualnie przeprowadzić postępowanie uzupełniające. Konkludując, Sąd stwierdza, że wznowienie postępowania przez organ pierwszej instancji bez zbadania i oceny wszystkich okoliczności sprawy należy uznać za wadliwe. Wadliwości tej nie dostrzegł organ drugiej instancji, przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji oraz postanowienie o wznowieniu postępowania zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i art. 124 § 1 k.p.a. w sposób, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak stosownego wniosku uprawnionego podmiotu tj. skarżącej.