IV SA/Wa 2294/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011r. sprawy ze skarg A. C. i D. T. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżona decyzję; II. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej D. T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Gospodarki po rozpoznaniu wniosku złożonego przez A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2009 r. nie stwierdzającą nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiającą przyznania odszkodowania na rzecz A. C. i D. T. za szkodę poniesioną na skutek nieprawnego upaństwowienia przedsiębiorstwa M. w I. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Minister Gospodarki, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 kpa stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem M. osada i gmina I., pow. K. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. w sprawie stwierdzenia nieważności przejścia na własność Państwa powyższego przedsiębiorstwa. Na skutek rozpatrzenia wniosków stron postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną – A. C. i D. T., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Gospodarki na podstawie art. 160 § 1, § 3 i § 4 kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1692 ze zm.) odmówił przyznania odszkodowania na rzecz wnioskodawczyń za szkodę poniesioną na skutek nieprawnego upaństwowienia przedsiębiorstwa pn. M. w I. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przyczyną odmowy był brak wykazania przez wnioskodawczynie wysokości szkody, a przez to brak dokonania niezbędnych czynności formalnoprawnych warunkujących wydanie decyzji o odszkodowaniu. W decyzji zawarto pouczenie, iż strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Następnie pismem z dnia 19 sierpnia 2009 r. D. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1512/09 odrzucił skargę. Odrębnym podaniem z dnia 19 sierpnia 2009 r. D. T. wniosła do Ministra Gospodarki o uchylenie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2009 r. jako naruszającej prawo. We wniosku wskazała, iż nieważność wymienionej decyzji wynika z błędnego założenia, że art. 160 kpa ma zastosowanie w sprawie o odszkodowanie, a także z naruszenia zasad ogólnych kpa. Treść żądania wniosku została doprecyzowana w piśmie z dnia 9 września 2009 r., w którym strona wniosła "o uchylenie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2009 r., jako nieważnej, bo wydanej z rażącym naruszeniem prawa". Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Gospodarki, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 nie stwierdził nieważności ostatecznej decyzji własnej z dnia 13 lipca 2009 r. o odmowie przyznania odszkodowania wskazując w uzasadnieniu, iż brak jest podstaw do uznania, że w/w decyzja narusza prawo, a tym bardziej w stopniu rażącym. Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2009 r. A. C. powołując art. 127 § 3 kpa zwróciła się do Ministra Gospodarki o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek nieprawnego upaństwowienia przedsiębiorstwa pn. M. w I. Wskazała, iż w jej ocenie decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2000 r. o stwierdzeniu nieważności zarządzenia z 1951 r. oraz orzeczenia z 1964 r., jak również ostateczna decyzja tegoż organu z [...] lipca 2009 r. pozostają w sprzeczności. W uzasadnieniu wniosku zakwestionowała stanowisko organu orzekającego podnosząc, iż analiza prawna decyzji Ministra Gospodarki jest dla niej niezrozumiała i niekorzystna. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Gospodarki stwierdził niedopuszczalność wniesienia wniosku w trybie art. 127 § 3 kpa o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ zauważył, iż w decyzji, wydanej na podstawie art. 160 kpa zamieszczono prawidłowe pouczenie o właściwości sądu powszechnego w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Pomimo to, A. C. wystąpiła do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadzie art. 127 § 3 kpa. Z powyższych względów zastosowanie w sprawie znajduje art. 134 kpa. wobec niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. A. C. złożyła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 209/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ błędnie uznał, że pismo skarżącej z dnia 4 grudnia 2009 r. stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony w trybie art. 127 § 3 kpa od decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2009 r. o odmowie przyznania odszkodowania na rzecz za szkodę poniesioną na skutek nieprawnego upaństwowienia przedsiębiorstwa. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 kpa. Jakkolwiek w komparycji wniosku powołała m.in. decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2009 r. - od której w istocie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - to jednak w jego motywach zacytowała fragmenty uzasadnienia decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Jednocześnie zawarła argumentację, z której należałoby wnioskować, iż to właśnie decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2009 r. jest przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Związany wyrokiem Sądu Minister Gospodarki ponownie rozpatrując sprawę zakończoną decyzją własną Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2009 r. uznał, że w postępowaniu wyjaśnienia wymaga zagadnienie kiedy decyzja administracyjna wydana jest z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Minister Gospodarki stwierdził po ponownym przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, że brak jest podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2009 r. bowiem decyzja organu z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiająca przyznania odszkodowania A. C. i D. T. nie narusza prawa w ogóle, a tym bardziej w sposób rażący. Organ dokonał analizy art. 160 kpa regulującego granice odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Kryterium oceny w postępowaniu odszkodowawczym jest konieczność wskazania przez stronę wysokości poniesionej szkody oraz związku przyczynowego jaki istnieje pomiędzy kwotą żądanego odszkodowania, a decyzją powodującą powstanie tej szkody. Przesłanki te muszą być wykazane kumulatywnie. Minister Gospodarki w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. zasadnie wskazał na brak wykazania przez wnioskodawczynie w/w przesłanek. Skargi na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2010 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. C. i D. T., reprezentowana przez pełnomocnika. A. C. wskazała w skardze, że uchylając postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie "rozpatrzył każdą prawną możliwość przedmiotowej sprawy", dając bezspornie szansę skarżącej do dochodzenia swoich roszczeń pominiętych w decyzjach przez Ministra Gospodarki. Tymczasem Minister Gospodarki nie przyjął tego do wiadomości, nie dopełniając swoich obowiązków. D. T. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ w zakresie żądania stwierdzenia jej nieważności – naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 kpa ponieważ zaskarżona decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa – polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji nie będącej w obiegu prawnym, 2/ w zakresie żądania uchylenia decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia: a) naruszenie art. 107 kpa – błędne rozstrzygnięcie przez utrzymanie w mocy decyzji nie będącej w obiegu prawnym, b) naruszenie art. 7, 8, 9 i 11 kpa poprzez naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej opisał postępowanie przed organem oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargi Minister Gospodarki wniósł o ich oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Minister Gospodarki rozpoznając wniosek A. C. o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszył przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji pierwszej instancji. Wskazać należy, iż przywołany art. 24 kpa razem z art. 25 kpa regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest fakt, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. W doktrynie przyjmuje się, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 kpa ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 kpa, a zatem pracownik, rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wskazać również należy, iż powyższe stanowisko potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Do gwarancji tych należy zaliczyć instytucje procesowe ustanowione w zasadach ogólnych, w tym zasadę ogólną prawdy obiektywnej. Do instytucji procesowych zapewniających bezstronne i sprawiedliwe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy należy zaliczyć instytucję wyłączenia pracownika, instytucję wyłączenia organu administracji publicznej oraz instytucję wyłączenia członka organu kolegialnego. Dalej NSA wskazał, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa) trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. NSA uznał, że kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Pracownicy aparatu pomocniczego powiązani zależnością organizacyjną nie gwarantują bezstronnego działania. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy zarówno decyzję wydaną w pierwszej instancji, jak również decyzję wydaną w drugiej instancji podpisała, działająca z upoważnienia Ministra Gospodarki, M. S. Biorąc pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Wobec tego, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Gospodarki przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji tego samego organu, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie powyższego przepisu stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Jednocześnie mając na względzie podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy powtórnym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy zastosować się do oceny prawnej w nim wyrażonej.