IV SA/Wa 23/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. N., J. S., A. D., M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z upoważnienia Burmistrza Miasta W. z dnia [...] listopada 2001 r. o nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi obwodowej klasy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] wraz z mostem na rzece [...], węzłami oraz przejściami nad drogami i linią kolejową. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji brali udział na prawach strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i nie wnieśli odwołania. Obecnie podnoszą, iż decyzja ta nie zawiera linii rozgraniczających teren inwestycji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego załączniki graficzne do przedmiotowej decyzji posiadają czytelnie zakreślone linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji. Tym samym nie można zarzucić kontrolowanej decyzji, iż rażąca narusza prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się także innych wad w rozstrzygnięciu, które dawałyby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez B. K., J. S., H. F., Z. L., K. W., K. K., S. T., E. Z., J. C., K. G., B. B., J. M., T. S., J. K., M. S., B. N., Z. G., J. S., A. S., S. T., S. N., D. N., A. N., H. G., U. P., K. P., T. S., K. G., W. S., A. D., C. P., T. P., T. R., I. K., J. I., M. O., T. O., J. S., J. W., H. N. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] października 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Przesłanki stwierdzenia nieważności wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej i powinny być interpretowane dosłownie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kontrolowana decyzja nie zawiera żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Gdyby w załączniku graficznym do tej decyzji nie byłoby linii rozgraniczających teren inwestycji, wówczas zachodziłoby rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby zaś przebieg planowanej inwestycji był sprzeczny z ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wówczas nastąpiłoby rażące naruszenie art. 40 ust. 1 i 43 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach znajdują się załączniki graficzne do przedmiotowej decyzji, które zawierają linie rozgraniczenia określające przebieg planowanej drogi. Zawierają one podpis, pieczęć oraz wskazują datę i numer decyzji, której mają stanowić integralną część. Fakt, iż po kilku latach wydano skarżącym inny załącznik, co organ przyznał, nie może powodować nieważności prawidłowo wydanej decyzji. Odnośnie sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego strony nie wskazały konkretnych wadliwości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaś z urzędu nie doszukało się sprzeczności z tymże planem. W skargach do sądu administracyjnego o jednobrzmiącej treści skarżący A. N., J. S., A. D. i M. O. podnieśli, iż organ nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, a decyzja została wydana w oparciu o "nieprawdziwe ustalenia". W otrzymanych przez skarżących załącznikach nie uwidoczniono linii rozgraniczających teren inwestycji. Skarżący wywodzą, iż załącznik do decyzji oceniany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze mógł powstać na potrzeby postępowania nieważnościowego. Zachodzi zatem podejrzenie stworzenia nowego dokumentu. W ocenie skarżących linie rozgraniczające teren inwestycji są sprzeczne z wyrysowanymi w planie zagospodarowania przestrzennego. Twierdzą, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do istotnych zarzutów skarżących, naruszono normy art. 77 kpa, 80 kpa, 7, 8, 9 i 10 kpa. Na rozprawie przed sądem administracyjnym obecni skarżący po okazaniu im załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. oświadczyli, iż taki załącznik nr arkusza [...] został im doręczony. Jednocześnie stwierdzili, iż w planie szerokość pasa drogi została określona na 90 – 110 metrów, natomiast obecnie jest budowana droga o szerokości w liniach rozgraniczających 60 – 90 metrów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od zasady trwałości ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw w art. 156 § 1 kpa. Wnioskodawcy wskazali dwie okoliczności, które ich zdaniem, powodują, iż kontrolowana decyzja dotknięta jest nieważnością. Pierwsza z nich to brak w załączniku graficznym do decyzji linii rozgraniczających przebieg inwestycji. W otrzymanych bowiem po kilku latach od wydania decyzji załącznikach, nie zostały te linie uwidocznione. Organ nadzorczy dokonując oceny decyzji pod katem przesłanek nieważności ma obowiązek zbadania tego aktu, nie zaś odpisów wysłanych stronom. Przedmiotem oceny zatem jest konkretna decyzja kończąca postępowanie administracyjne zawierająca wymagane prawem elementy. W niniejszej sprawie taka decyzja wraz z załącznikami stanowiącymi jej integralną część została przedstawiona organowi nadzorczemu. Badając treść załączników organ trafnie uznał, iż zawierają one linie rozgraniczające teren inwestycji. Ponieważ jednak inwestycje drogowe są przedsięwzięciami szczególnymi, również na szczególnych zasadach wyznaczone są te linie, jako linie przebiegu drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbadało ten załącznik pod katem wymogów formalnych i zasadnie uznało, iż zawiera on stosowną adnotację, podpisy, pieczęć oraz wskazuje datę i numer decyzji. Trafnie zatem wywiodło, iż nie nastąpiło rażące naruszenie prawa materialnego, to art. 42 ust. 1 pkt 6 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Nie wystąpiła zatem podstawa nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Druga z podstaw nieważności, która została wskazana przez wnioskodawców to sprzeczność decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż nie zostało wskazane na czym konkretnie miałaby polegać owa sprzeczność. We wniosku o stwierdzenie nieważności została wskazana jedynie wadliwość polegająca na braku linii rozgraniczających teren inwestycji. Dopiero w piśmie uzupełniającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym od decyzji Samorządowego Kolegium Odwołującego z dnia [...] września 2004 r. Skarżący podnoszą, iż załącznik graficzny przedłożony przez urząd i już zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zrekapitulowało, iż nie wskazano konkretnych sprzeczności między przebiegiem drogi ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy, a zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ogólne natomiast stwierdzenie skarżących dawało Kolegium jedynie uprawnienie do zbadania z urzędu ewentualnych sprzeczności załącznika z planem. Po zbadaniu tej kwestii Kolegium uznało, iż wadliwość powyższa nie zachodzi. Nie istnieje zatem podstawa do przyjęcia, iż kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 7 kpa. Dopiero na rozprawie przed sądem administracyjnym skarżący wskazali na konkretną sprzeczność załącznika z planem, która mogłaby powodować nieważność decyzji. Otóż podnieśli, iż istnieje rozbieżność w szerokości drogi w liniach rozgraniczających między ustaloną w zapisie planu, a szerokością drogi budowanej w rzeczywistości. Sąd administracyjny jest powołany do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie zaś do prowadzenia postępowania dowodowego i dokonywania nowych ustaleń faktycznych. Nie jest bowiem uprawniony do zastępowania organów w tych czynnościach. Rolą zatem Sądu było zbadanie, czy Kolegium, dysponując konkretnymi zarzutami oraz ustaleniami faktycznymi dokonało prawidłowej oceny badanej decyzji. W ocenie Sądu, w świetle wniosków skarżących, Kolegium wszechstronnie rozważyło całość materiału dowodowego i ustosunkowało się do wszystkich zarzutów skarżących. Zarzut skargi, iż załącznik kontrolowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze mógł powstać na potrzeby postępowania nieważnościowego nie został poparty żadnym dowodem. Sąd administracyjny natomiast nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie żądanym przez skarżących i nie ma uprawnień do badania autentyczności załączników poprzez powołanie biegłego. Organami właściwymi do prowadzenia tego rodzaju postępowań są policja i prokuratora. Ponieważ nie zostało w odrębnym postępowaniu karnym wykazane, że załączniki te zostały podrobione lub przerobione twierdzenie skarżących w tym zakresie należy uznać jako gołosłowne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargi oddalił.