IV SA/Wa 2313/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - oddala skargę - Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu pisma zatytułowanego "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" złożonego przez J. S. od czynności odwołania jego osoby przez Ministra Zdrowia w dniu [...] sierpnia 2012 r. ze stanowiska [...], postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] orzekł o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Minister Zdrowia wskazał, że w dniu 27 sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego złożył do Ministra Zdrowia pismo zatytułowane: "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej aktem odwołania skarżącego ze stanowiska [...]. Zaskarżonemu aktowi z dnia [...] sierpnia 2012 r. zarzucił naruszenie przepisów: art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U., Nr 52, poz. 419), oraz art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 7 Konstytucji RP, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 1 kpa, a także art. 108 § 1 kpa. W szczegółowych wywodach wniosku pełnomocnik skarżącego twierdził, że Minister Zdrowia rzekomo dopuścił się nieprawidłowości przy odwołaniu skarżącego ze stanowiska [...]. W ocenie Ministra Zdrowia twierdzenie to jest bezpodstawne, gdyż odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska wynikało z naruszenia przez jego osobę określonych przepisami prawa procedur przy transplantacji narządów. W odwołaniu Minister Zdrowia wskazał podstawę prawną odwołania i okoliczności te nie mogą budzić wątpliwości. W ocenie Ministra Zdrowia dla oceny przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy najbardziej istotne jest to, że pomimo jego złożenia, składający wniosek nie wskazał na istnienie decyzji administracyjnej, która by uzasadniała złożenie wniosku. Odwołanie określonej osoby ze stanowiska [...] nie następuje tymczasem w drodze decyzji administracyjnej Ministra Zdrowia. Nie przewiduje tego ani przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2009 r., Nr 52, poz. 419), stanowiący podstawę odwołania skarżącego ze stanowiska [...], ani żaden inny przepis prawa. Stąd też w stanie faktycznym sprawy Minister Zdrowia nie wydał decyzji administracyjnej dotyczącej odwołania skarżącego z zajmowanego przez niego stanowiska. Minister Zdrowia uznał zatem, że zważywszy, że nie wydał on decyzji administracyjnej odwołując skarżącego z zajmowanego stanowiska [...], to złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest w niniejszej sprawie prawnie dopuszczalne. Jednocześnie zauważył, że na tle przypadków związanych z wniesieniem odwołania, w sytuacji nieistnienia decyzji administracyjnej w sądownictwie administracyjnym ukształtował się pogląd, że właściwą reakcją organu administracji na taki stan rzeczy jest wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] września 2012 r. złożył J. S. wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 134 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuprawnioną ocenę zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej odwołaniem skarżącego ze stanowiska [...], na etapie formalnego badania dopuszczalności przedmiotowego wniosku, a tym samym merytoryczne rozpoznanie sprawy, pomimo braku uprzedniego stwierdzenia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co sprawia, że działania Ministra Zdrowia nie znajdowały oparcia w przepisach prawa i nie mieściły się w granicach przez nie określonych, ale stanowiły przejaw niedopuszczalnej dowolności w prowadzeniu sprawy; – art. 104 § 1 kpa w związku z art. 107 § 1 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, że akt odwołania skarżącego ze stanowiska [...] nie stanowił decyzji administracyjnej, pomimo zawarcia w jego treści wszystkich elementów koniecznych decyzji (essentalia negotii) oraz istniejącego domniemania załatwiania spraw przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych; – art. 15 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego uprawnienia do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odwołania ze stanowiska [...], a tym samym do poddania kontroli decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. pod względem jej prawidłowości; – art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej odwołaniem skarżącego ze stanowiska [...], pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkującego błędnym przyjęciem, że akt odwołania z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie stanowił decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za całkowicie chybione i nie zasługujące na uwzględnienie. Powtórzył, że odwołanie osoby ze stanowiska [...] (podobnie jak i powołanie) nie następuje w drodze decyzji administracyjnej Ministra Zdrowia. Nie przewiduje tego ani przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2009 r., Nr 52, poz. 419), stanowiący podstawę odwołania skarżącego ze stanowiska [...], ani żaden inny przepis prawa. Dlatego też gdyby w tych warunkach organ administracji wydał jednak decyzję administracyjną o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska, to decyzja ta, jako nie znajdująca podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego, w myśl orzecznictwa sądów, dotknięta byłaby sankcją nieważności, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Ministra Zdrowia prawidłowym jest niewydanie decyzji administracyjnej dotyczącej odwołania skarżącego z zajmowanego przez niego stanowiska. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2792/12, uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając w uzasadnieniu, że w kontrolowanej sprawie sporna jest pomiędzy stronami ocena charakteru prawnego wskazanego wyżej aktu/czynności odwołania skarżącego. W ocenie skarżącego powyższy akt/czynność stanowi decyzję administracyjną, natomiast Minister Zdrowia z powyższym poglądem się nie zgadza. Zdaniem Sądu akt z dnia [...] sierpnia 2012 r., jak go określa Minister Zdrowia, odwołujący skarżącego ze stanowiska [...] niewątpliwie kształtuje sytuację prawną skarżącego w tym sensie, że dotyczy on jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu takim aktem konkretyzującym uprawnienie skarżącego będzie akt powołania J. S. na stanowisko [...]. Dlatego też skarżącemu przysługuje prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu odwołania z dnia [...] sierpnia 2012 r., jednakże nie na podstawie art. 3 § 2 pkt 1, ale na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Minister Zdrowia winien zatem – zdaniem Sądu – potraktować wniosek skarżącego z dnia 24 sierpnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 § 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, co stanowi o wyczerpaniu trybu administracyjnego. Minister Zdrowia winien również zająć w przedmiotowej sprawie stanowisko (udzielając skarżącemu odpowiedzi na wskazane wezwanie), od którego stosownie do art. 53 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych skarżącemu będzie przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższy wyrok był przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Zdrowia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1820/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 w zw. z art. 127 § 3 in fine kpa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd w pełni podzielił kwalifikację czynności Ministra Zdrowia co do braku podstaw zaliczenia do decyzji administracyjnej. Przyjął kwalifikację czynności do aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Taka kwalifikacja znajduje umocowanie w przepisach ustawy z 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 419 ze zm.) Z regulacji tej ustawy wynika podstawa do rozróżnienia charakteru prawnego czynności powołania od czynności odwołania. Art. 4 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia reguluje kompetencje ministra właściwego do spraw zdrowia powołania konsultanta krajowego i procedurę przedstawiania kandydatów do pełnienia funkcji konsultanta krajowego. Z regulacji tej nie można wyprowadzić dla jednostki uprawnienia wynikającego z przepisu prawa powołania na konsultanta krajowego, a tym samym aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu. Ustawa o konsultantach w ochronie zdrowia w art. 7 stanowi: "Kadencja konsultanta trwa 5 lat (ust. 1). Organ, który powołał konsultanta, odwołuje go przed upływem kadencji: 1) jeżeli konsultant złożył rezygnację z funkcji; 2) jeżeli w ocenie tego organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie; 3) na uzasadniony wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia – w przypadku konsultanta wojewódzkiego; 4) jeżeli konsultant został skazany prawomocnym wyrokiem sądu na karę ograniczenia albo pozbawienia wolności, albo zawieszono mu prawo wykonywania zawodu (ust. 2)". Przyznane konsultantowi zadania kontrolne (art. 9, art. 10 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia) wymaga gwarancji bezstronności, a to związane jest z regulacją stabilności funkcji konsultanta. Takie gwarancje ustanawia art. 7 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia, przez przyjęcie regulacji kadencji konsultanta (art. 7 ust. 1) oraz regulacji przesłanek odwołania. Daje to podstawy do wyprowadzenia uprawnienia z mocy prawa konsultantów do wykonywania funkcji konsultanta z dopuszczalnością odwołania, ale tylko gdy wystąpi jedna z przesłanek określonych w art. 7 ust. 2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielenie stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku co do charakteru aktu odwołania konsultanta, nie daje podstaw do podważenia związania organu administracji publicznej wniesionym środkiem zaskarżenia. W razie gdy obok środka zaskarżenia został wniesiony nadto inny środek ochrony, do jakiego należy zaliczyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, można wskazać przy bezczynności organu jego rozpoznania, że nie zamyka on drogi do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyłącznie wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Bezczynność organu nie zamyka drogi do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organu rozpoznania wezwania do naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 190 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 421). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05 (LEX nr 187499), związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Związanie oceną prawną dotyczy sądu w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., I OSK 1820/13. Oznacza to, że dalsze rozważania co do legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o zaprezentowane w powyższym wyroku stanowisko sądu kasacyjnego. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Według art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji ministra może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji. Odwołanie jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są środkami zaskarżenia decyzji nieostatecznej (art. 127 § 1 kpa, art. 16 § 1 kpa), które otwierają tryb ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją. Otwierają zatem drogę do postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 i art. 127 § 1 i § 3 kpa przedmiotem postępowania administracyjnego jest wyłącznie sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze administracyjnej. Organ administracji publicznej wszczynając postępowanie obowiązany jest ustalić, czy dana sprawa podlega, na podstawie przepisów prawa rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie w sprawie w formie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy na podstawie regulacji prawnej materialnego prawa administracyjnego oraz w ograniczonym zakresie prawa procesowego nie jest dopuszczalna forma decyzji, obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Ustalenie zatem charakteru czynności organu ma istotne znaczenie dla dopuszczalności odwołania, jak i wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji przewidzianych w art. 138 kpa. Wniesienie wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy otwiera postępowanie odwoławcze, o ile czynności wstępne dają do tego podstawę. Unormowanie procedury postępowania organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy nie daje podstaw do dowolnej kwalifikacji czynności prawnej jednostki. Organ nie może zmieniać tej kwalifikacji. Należy podkreślić, że w razie wyboru niewłaściwej drogi obrony interesu prawnego, organ może pouczyć stronę o właściwej formie tej ochrony. Zmiana kwalifikacji godzi w prawo jednostki, np. zamykając drogę do sądu administracyjnego. Wniesienie środka zaskarżenia wiąże organ administracji publicznej, co oznacza obowiązek prawny zachowania określonego przepisami prawa trybu postępowania. Zgodnie z art. 134 kpa w związku z art. 127 § 3 in fine kpa organ obowiązany jest ustalić dopuszczalność wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy organ wydaje postanowienie o niedopuszczalności wniosku, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Stwierdzenie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było warunkiem koniecznym dopuszczalności rozpoznania merytorycznego sprawy, jednakże w rozpoznawanej sprawie warunek dopuszczalności wniosku nie został spełniony. Uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy stwierdzić należy, że odwołanie określonej osoby ze stanowiska [...] nie następuje w drodze decyzji administracyjnej Ministra Zdrowia. Nie przewiduje tego ani przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2009 r., Nr 52, poz. 419), stanowiący podstawę odwołania skarżącego z dniem [...] sierpnia 2012 r. z funkcji [...], ani żaden inny przepis prawa. Z regulacji tej ustawy wynika podstawa do rozróżnienia charakteru prawnego czynności powołania od czynności odwołania. Art. 4 tej ustawy reguluje kompetencje ministra właściwego do spraw zdrowia powołania konsultanta krajowego i procedurę przedstawiania kandydatów do pełnienia funkcji konsultanta krajowego. Z regulacji tej nie można wyprowadzić dla jednostki uprawnienia wynikającego z przepisu prawa powołania na konsultanta krajowego, a tym samym aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu. Stąd też pisma Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r., którym odwołano skarżącego z zajmowanej przez niego funkcji, nie można uznać za decyzję administracyjną, a więc wniosek złożony został przy braku przedmiotu zaskarżenia, a zatem złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest w niniejszej sprawie prawnie dopuszczalne. Słusznie zatem organ stwierdził jego niedopuszczalność. Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do postawienia Ministrowi Zdrowia orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłego w sprawie postanowienia, przy czym Sąd nie mógł dokonać jego oceny z pominięciem oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1820/13. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.