IV SA/Wa 2322/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.;) po rozpoznaniu odwołania C.K. (dalej: "skarżący") od decyzji Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] m.W. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2012 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy terenu działki [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z funkcją usługową oraz szamba szczelnego, ze względu na niespełnienie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647; dalej: "u.p.z.p."), tj. braku zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 27 czerwca 2012 r. skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z funkcją usługową oraz szamba szczelnego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] m. W. Powierzchnia działki wynosi 1426 m2, użytek gruntu Ls VI. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p., art. 104 k.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ze względu na niespełnienie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. braku zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Uzasadniając, po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., wskazał iż działka w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego m.W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 1992 r. Nr [...], poz. [...]) znajdowała się w obszarze MU-20 o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Nadto organ I instancji wyjaśnił, iż ww. planie dla tejże działki brak było zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. We wniesionym odwołaniu skarżący podniósł m.in. iż teren który planuje przeznaczyć pod budowę był wcześniej używany jako działka uprawna i faktycznie nie miał charakteru leśnego. Natomiast zakwalifikowanie go jako działki leśnej ma tylko charakter formalny. Nadto skarżący wskazał, iż w najbliższym sąsiedztwie znajduje się zabudowa jednorodzinna. Wniósł o ponowne i pozytywne rozpatrzenie wniosku o warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wskazało, iż obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wywiódł, iż skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie spełnienie którejkolwiek przesłanki, uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podniosło, iż jedną z koniecznych przesłanek wydania tej decyzji zgodnie z pkt 4 tego przepisu jest to, aby teren wskazany we wniosku inwestora nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Zaś badanie tej kwestii wymaga analizy treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266, ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne gruntów rolnych i leśnych – według normy art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – wymaga uzyskania zgody właściwego organu administracji. Organ odwoławczy podniósł, iż zaskarżonej decyzji wskazano, iż "działka w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. W. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] września 1992r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 1992r., Nr [...], poz. [...] ), znajdowała się w obszarze MU-20 o funkcji mieszkaniowo- usługowej. W ww. planie dla przedmiotowej działki brak było zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Kolegium zauważyło, iż z informacji z rejestru gruntów prowadzonego dla przedmiotowej działki o nr ew. [...] wynika, iż działka ta w całości stanowi użytek gruntu Ls VI. Dlatego też do zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości leśnej jest wymagana zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nieleśne. A zatem możliwość uzyskania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji możliwa będzie jedynie po przeprowadzeniu procedury sporządzania nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ I instancji podniósł, iż nawet uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nieleśne opracowywanego do obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma również wpływu na treść rozstrzygnięcia. Powyższe stanowisko znajduje – zdaniem Kolegium – potwierdzenie w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, w której Sąd stwierdził, iż: "warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art.61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)". Nadto Kolegium zauważyło, iż w uzasadnieniu uchwały wskazano, iż "przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (rolnych ) na cele nieleśne (nierolnicze) charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że zgoda, o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi akt samoistny w tym znaczeniu, że wywiera skutek niezależnie od "skonsumowania" tej zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, tj. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany (art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). To m.p.z.p. ustala konkretne przeznaczenie gruntu leśnego na nowe cele, np. na cele budowlane, usługowe, produkcyjne itp. Prowadzi to do wniosku, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie stanowi samodzielnego aktu prawnego w zakresie zmiany przeznaczenia terenu i nie posiada bytu niezależnego od m.p.z.p. Zgoda taka nie jest aktem prawnym, który tworzyłby dla właścicieli gruntów samoistne prawo do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych". Konkludując Kolegium wskazało zatem, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji nie budzi zastrzeżeń, a okoliczności podnoszone w odwołaniu, nie mają wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Kolegium do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając autor skargi podniósł, iż wydana decyzja uniemożliwiając skarżącemu zagospodarowanie jego nieruchomości narusza prawo własności, w tym również przewidziane w cytowanej przez organ ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do swobodnego zagospodarowania działki wg zamierzeń właściciela. W ocenie skarżącego, z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, czy co do przedmiotowej działki była kiedykolwiek wydawana zgoda na przeznaczenie nieruchomości na cele nieleśne. Jego zdaniem skoro według przeznaczenia terenu przyjętego w poprzednio obowiązującym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W., działka nr [...] położona była w obszarze o funkcji MU-20, to brak jest merytorycznego uzasadnienia, aby aktualnie wskazując na leśny charakter działki uniemożliwiać właścicielowi jej budowlane wykorzystanie, dodatkowo odbierając właścicielowi jakąkolwiek prawnie skuteczną możliwość zmiany przyjętej przez organ kwalifikacji nieruchomości jako niebudowlanej. Jednocześnie – w ocenie skarżącego – przyjęta przez organ wykładnia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 7) w związku z art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p. narusza istotę prawa własności, albowiem nieruchomość wnioskodawcy z uwagi na jej kwalifikację jako gruntu leśnego nie może zostać wykorzystana przez właściciela w żaden sposób (poza istniejącym tj. jako las), a właściciel pozbawiony jest realnych instrumentów prawnych, aby taki stan rzeczy w sposób prawnie dopuszczalny zmienić. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Dodatkowo zarzuty skargi uznał za nietrafne, zawierające akcenty polemiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W działaniu organów Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. W ocenie Sądu w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie organy orzekające miały w pełni uzasadnione podstawy do tego, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy terenu działki [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z funkcją usługową oraz szamba szczelnego, ze względu na niespełnienie jednego z pięciu warunków niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji (warunki te określa art. 61 ust.1 pkt 1 – 5 u.p.z.p.), tj. braku zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, stosownie do pkt 4 ww. art. 61 ust. 1. Na wstępie należy wskazać, iż z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wynika, że niezbędnym wymogiem dla ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji jest to, aby inwestowaniu na terenie inwestycji nie stała na przeszkodzie konieczność ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi zatem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1 (...). Wymóg powyższy uznaje się zatem za spełniony, jeżeli alternatywnie albo teren inwestycji nie podlega w świetle przepisów odrębnych obostrzeniom w zakresie przekwalifikowania na cele nierolnicze i nieleśne, albo teren ten jest objęty takimi obostrzeniami, niemniej w związku ze sporządzaniem w przeszłości nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego (chodzi o plan, który wygasł w związku z wejściem w życie ustawy o planowaniu (...)), podjęto stosowne procedury w celu dokonania takiego przekwalifikowania (tj. w celu zmiany przeznaczenia gruntu w planie z przeznaczenia rolnego lub leśnego na cele nierolne lub nieleśne). Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne gruntów rolnych i leśnych – według normy art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – wymaga uzyskania zgody właściwego organu administracji. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że działka o nr ew. [...] o pow. 1426 m2 wskazana we wniosku, na której skarżący zamierzał zrealizować planowaną inwestycję, stanowi w całości użytek gruntu Ls VI oraz, że nie była ona objęta zgodą na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 1992 r. Nr [...], poz. [...]), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. W ocenie Sądu, w świetle powyższego, zasadnie organy orzekające uznały, iż do zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości leśnej wymagana jest zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Natomiast możliwość uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżącego możliwa będzie jedynie po przeprowadzeniu procedury sporządzania nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zauważa także, że zasadnie Kolegium odwołało się do stanowiska wyrażonego w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. (II OPS 1/10). Zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Z kolei art. 269 p.p.s.a. określa tryb postępowania w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika tzw. ogólna moc wiążąca wskazanej uchwały. Wspomniana ogólna moc wiążąca uchwały wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z tej normy (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż Sąd w obecnym składzie uznał się związany uchwałą NSA i przyjmuje pogląd tamże wyrażony za wiążący. NSA uznał bowiem, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zdaniem NSA zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren, dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A więc, aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne. W świetle powyższego oraz wobec niezasadności zarzutów skargi, jak i niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu skargę należało oddalić. Nie został bowiem spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co skutkowało zasadną odmową ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej przez skarżącego inwestycji. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.