IV SA/Wa 2330/19

Warszawa, 24 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, , po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2020r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. O. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] października 2016r., znak:[...], 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. O. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: prezes wód) po rozpatrzeniu zażalenia P. O. (dalej: skarżący) utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej: starosta) z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia decyzji starosty z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], udzielającej Burmistrzowi Miasta [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. wylotu kanalizacji deszczowej do rowu melioracyjnego na działce nr [...] w związku z planowana budową na osiedlu "[...]" - okolice ul. [...] w [...]. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], Starosta [...] udzielił Burmistrzowi Miasta [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. wylotu kanalizacji deszczowej do rowu melioracyjnego na działce nr [...] w związku z planowaną budową na osiedlu "[...]" - okolice ul. [...] w [...], dalej pozwolenie wodnoprawne. W dniu 31 sierpnia 2016 r. skarżący złożył wniosek w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Rozpoznając wniosek postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., (znak jak na wstępie), starosta na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia ww. decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że złożony przez skarżącego wniosek jest niedopuszczalny z tego względu, że skarżący nie był stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe – zdaniem starosty – wynika z faktu, że krąg stron postępowania prowadzonego z wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego został określony w art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.- dalej: ustawa Prawo wodne z 2001r.). Starosta uznał, że z ww. przepisu nie wynika, aby P. O. posiadał przymiot strony, gdyż w przedmiotowej sprawie nie można uznać go za żaden z podmiotów określonych w ww. przepisie, ponieważ zasięg oddziaływania urządzenia wodnego ogranicza się do obrębu działki inwestora [...] Ponadto, w uzasadnieniu starosta wskazał, że kwestia ta została wyjaśniona w innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, gdzie stwierdzono brak przymiotu strony przez P. O. Od ww. postanowienia skarżący złożył zażalenie w którym podniósł, że został błędnie pominięty jako strona postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy przysługuje mu interes prawny wywodzący się nie tylko z prawa własności, lecz także przepisów odrębnych dotyczących warunków uzyskania statusu strony w tym postępowaniu. Wskazał, że działka [...], na której wybudowano wylot kanalizacji deszczowej, przylega bezpośrednio do działki [...], która stanowi jego własność. Rozpoznając zażalenie prezes wód postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w całości zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji i uznał tym samym, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Prezes wód podkreślił, że krąg osób które mogły być stronami postępowania ww. sprawie określał przepis art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2001 r., będący przepisem szczególnym wobec art. 28 K.p.a. Organ II instancji zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że skarżący nie jest jednym z podmiotów wskazanych w art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazane wyżej postanowienie prezesa wód, w której zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a K.p.a. przez jego niewłaściwe (bezpodstawne) zastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy P. O. jest stroną niniejszego postępowania zarówno w rozumieniu art. 28 K.p.a., jak i art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne z 2001r., a postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, gdyż jest on właścicielem działki nr [...], a tym samym jest władającym powierzchnią ziemi w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych, - naruszenie art. 7 , art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i w konsekwencji: a) ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jedynie do podania przepisów prawa tj. art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2001r. oraz informacji, że P. O. nie można uznać za żaden z podmiotów określonych w ww. artykule, ponieważ zasięg oddziaływania urządzenia wodnego ogranicza się do obrębu działki inwestora, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pomimo iż organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, nie sprawdził istotnych dla sprawy okoliczności i nie wskazał konkretnie dowodów, na jakich oparł to stwierdzenie, b) całkowite pominięcie przez organ twierdzeń skarżącego w zakresie, w jakim wskazał na uciążliwości związane z wykonaniem i funkcjonowaniem urządzenia wodnego - wylotem kanalizacji deszczowej, spływem ścieków do rowu melioracyjnego [...], co wiązałoby się z przyjęciem, że urządzenie to swoim zasięgiem oddziaływuje na ziemię skarżącego - w myśl art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne z 2001r. - naruszenie art. 8, art. 10 § 1 k.p.a., art. 49 k.p.a. w zw. z art. 127 ust. 7a ustawy Prawo wodne z 2001r. poprzez: a) pominięcie przez organy zarówno I, jak i II instancji, iż P. O. nie był poinformowany jako strona o czynnościach w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz o wydaniu decyzji przez Starostę [...] z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] udzielającej Burmistrzowi Miasta [...] pozwolenia wodnoprawnego, mimo że Starosta [...] uznał go za stronę tego postępowania, b) niekonsekwentne podtrzymywanie przez organy I i II instancji stanowiska, że P. O. nie był stroną tego postępowania. W oparciu o tak postawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, dopuszczenie dowodu z pisma starosty z dnia 14 stycznia 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący ponownie powtórzył argumentację, że stosownie do art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2001 r. winien zostać uznany za stronę postępowania jako podmiot władający powierzchnią ziemi położną w zasięgu oddziaływania. Oświadczył, że działka inwestora [...] na której wybudowano wylot kanalizacji przylega bezpośrednio do działki [...], która stanowi jego własność. Wylot prowadzi do rowu melioracyjnego [...], ten zaś biegnie przez nieruchomość skarżącego na odcinku 134 metrów, a sam wylot znajduje się w odległości ok. 1 metra od granicy działek [...]. W ocenie skarżącego w postepowaniu nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko, zwłaszcza na nieruchomości sąsiednie. Nie zbadano czy i jak negatywny wpływ na stan rowu ma odprowadzanie przez niego za pomocą urządzenia wodnoprawnego, ścieków z kanalizacji deszczowej przez nieruchomość skarżącego oraz sąsiednie aż do rzeki [...]. Skarżący zaznaczył także, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły dlaczego dokonując oceny obszaru objętego oddziaływaniem inwestycji uznały że nie dotyczy on sąsiadującej działki skarżącego i nie wykazały, na jakich dowodach w tym zakresie się oparły. W odpowiedzi na skargę prezes wód wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy jednakże nie wszystkie argumenty są zasadne. Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2019r. poz.2325 z późn. zm. – dalek: P.p.s.a.), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie prezesa wód utrzymujące w mocy postanowienie starosty wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmawiające skarżącemu – P. O. wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lutego 2011 r. udzielonego Burmistrzowi Miasta [...]. Istotą sporu jaki powstał w niniejszej sprawie jest to, czy skarżącemu przysługuje w sprawie dotyczącej cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. i art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2001 r. oraz czy organy orzekające w sprawie zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, czy skarżący posiada interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego wydanego innemu podmiotowi. Po analizie akt administracyjnych kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że skarżący bezspornie nie był stroną postępowania w którym wydano pozwolenie wodnoprawne dla Burmistrza Miasta [...], jednak nie oznacza to, że nie może zostać uznany za stronę w postępowaniu o cofnięcie takiego pozwolenia w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. W ocenie Sądu trafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 61a § 1 K.p.a., bowiem organy zbyt pochopnie uznały, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym przedwcześnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie bezrefleksyjnie i bez pogłębionej analizy przyjęły, że jeśli skarżący nie był stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bo nie był jednym z podmiotów o których mowa w art. 127 ust 7 ustawy Prawo wodne z 2001r., to w postępowaniu o cofnięcie decyzji status strony mu nie przysługuje. W tym miejscu podkreślić trzeba, że przepis art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2001 r. stanowi kto może być stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, natomiast nie przewiduje rozszerzenia zastosowania tego unormowania na przypadki innych postępowań unormowanych w tej ustawie, w tym postępowania o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Norma ww. art. 127 ust. 7, jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a. nie powinna być interpretowana rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). A zatem krąg stron postępowania w sprawie o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego winien być ustalony na podstawie art. 28 K.p.a. w połączeniu z przepisem art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (a nie na jego podstawie), który winien stanowić istotną wskazówkę interpretacyjną jakiej kategorii podmiotów interesów prawnych może dotyczyć postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego oraz z jakich zdarzeń prawnych może wynikać interes prawny (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2689/13 www.cebois.gov.pl). Błędne jest zatem – w obliczu powyższych spostrzeżeń – stanowisko skarżącego uwypuklone w skardze, że jego przymiot strony w postępowaniu o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego wprost wynika z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Jednocześnie powyższe skutkuje uznaniem, że organy niezasadnie dokonały oceny legitymacji skarżącego do złożenia wniosku o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego w kontekście unormowań zawartych w art. 127 ust. 7 ustawy Prawa wodnego z 2001 r. i przedwcześnie zastosowały przepis art. 61a § 1 K.p.a. Podkreślić należy, że ww. przepis - jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie - powinien mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach absolutnie oczywistych, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że wnioskujący o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1572/15, Lex nr 2277812; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15 wyd. Warszawa 2017, s. 380–384). W każdej innej sytuacji, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – tak jak w niniejszej sprawie - organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne, a jeżeli okaże się, że wnioskujący nie ma legitymacji procesowej – umorzyć postępowanie. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. bowiem organy orzekające w sprawie – pomimo zgłaszanych istotnych okoliczności – nie przeprowadziły odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w sprawie i wydały rozstrzygnięcie w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Rację ma skarżący, że organy nie wyjaśniły dlaczego dokonując oceny obszaru objętego oddziaływaniem inwestycji (wylotu kanalizacji deszczowej, spływu ścieków do rowu melioracyjnego [...]) uznały że nie dotyczy on sąsiadującej działki skarżącego i nie wykazały, na jakich dowodach w tym zakresie się oparły. Twierdzenia organu odwoławczego, że oddziaływanie urządzenia wodnego ogranicza się wyłącznie do działki inwestora nie ma pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie zostało w sposób przekonywujący uzasadnione. Zdaniem Sądu, aby organy mogły wykazać brak takiego oddziaływania powinny przedstawić wiarygodne dowody (art. 75 § 1 K.p.a.), których w niniejszej sprawie zabrakło. Niewykluczone, że organy powinny przeprowadzić dowód z oględzin (art. 85 K.p.a.) działki skarżącego i inwestora, ewentualnie odwołać się do opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.), jak również skorzystać z instytucji przesłuchania świadków (art. 75 K.p.a.). Przeprowadzenie tych środków dowodowych pozwoliłoby organowi na bezsporne ustalenie stanu faktycznego, zebranie niezbędnego materiału dowodowego a następnie dokonanie właściwej jego oceny. Bez takich dowodów nie można mówić o prawidłowym zakończeniu sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. Trafnie skarżący podniósł także, że organy orzekające w sprawie w ogóle nie odniosły się do istotnych twierdzeń skarżącego w zakresie, w jakim wskazał na uciążliwości związane z wykonaniem i funkcjonowaniem urządzenia wodnego - wylotem kanalizacji deszczowej, spływem ścieków do rowu melioracyjnego [...] co świadczy również o tym, że organ naruszył przepis art. 107 § 3 K.p.a. Twierdzenia skarżącego, które zostały pominięte przez organy, a które wskazywały na oddziaływanie urządzenia wodnego na jego działkę o ile znalazłyby potwierdzenie w dowodach mogłyby świadczyć o tym że skarżącemu faktycznie może przysługiwać przymiot strony postępowania ocenianej na podstawie art. 28 K.p.a., czego Sąd w tej chwili nie przesądza. Za bezpodstawne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 8, art. 10 § 1 K.p.a., art. 49 K.p.a. w zw. z art. 127 ust. 7a ustawy Prawo wodne z 2001 r., bowiem skarżący zgłosił je w kontekście niepoinformowania go o czynnościach w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz o wydaniu decyzji przez Starostę [...], natomiast kontrolowana sprawa dotyczy postępowania o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. A takich naruszeń w niniejszej sprawie Sąd z urzędu nie dostrzegł. W związku z powyższym, z uwagi na charakter i stopień naruszeń przepisów postępowania, Sąd uznał nie tylko za zasadne, ale również konieczne wyeliminowanie postanowienia prezesa wód z dnia z dnia [...] lipca 2019 r. jak również postanowienia starosty z dnia [...] marca 2018r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nadmienić należy, że przepis art. 135 P.p.s.a upoważnia Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi do objęcia rozstrzygnięciem (wyrokiem) wszystkich aktów w granicach sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 870/17, Lex nr 2461301). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyżej przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, rozważą wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego i przeprowadzą dodatkowe dowody np. z oględzin, przesłuchania świadków czy powołania biegłego na okoliczność czy i w jakim stopniu urządzenie wodnoprawne oddziałuje na nieruchomość skarżącego, ewentualnie podejmą inne czynności dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. Po przeprowadzeniu niezbędnych czynności organy ocenią zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod katem spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 28 K.p.a. (posiłkując się wskazówkami wynikającymi z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2001r.), a następnie wydadzą rozstrzygnięcie w sprawie (procesowe bądź merytoryczne). Rozstrzygnięcie powinno zawierać wszystkie elementy z art. 107 § 3 K.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., na które składają się: wpis od skargi (100 zł) pobrany według § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 221, poz. 2193) (pkt II sentencji wyroku).