IV SA/Wa 234/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. H. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu od wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] orzekł o zobowiązaniu P. H. – ob. [...], do powrotu w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji oraz orzekł o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 2 lat od dnia: 1) wykonania decyzji lub 2) upływu terminu dobrowolnego powrotu określonego w decyzji, w przypadku braku informacji o wykonaniu decyzji. Decyzję tę cudzoziemiec odebrał osobiście w dniu jej wydania. Od powyższej decyzji cudzoziemiec, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie z dnia 9 kwietnia 2018 r. Wraz z odwołaniem złożony został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w którym pełnomocnik cudzoziemca argumentował, iż niedotrzymanie ustawowego terminu na złożenie środka prawnego było konsekwencją niewystarczającej znajomości języka polskiego przez jego mocodawcę oraz lakonicznego informowania strony przez organ o jej prawach, jak również pouczenia zawartego w decyzji, które mogło wprowadzać stronę w błąd. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił przywrócenia terminu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej przez cudzoziemca, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a., poprzez błędne i niedostateczne poinformowanie skarżącego o przysługujących mu prawach i obowiązkach; 2) art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia po upływie 7 miesięcy od dnia wydania decyzji. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Uzasadniając zarzuty skargi, pełnomocnik skarżącego argumentował, że w trakcie toczącego się postępowania organ w sposób lakoniczny i niedokładny poinformował skarżącego o przysługujących mu prawach i obowiązkach. W jego ocenie, skarżący jako obcokrajowiec, pomimo znajomości języka polskiego w stopniu pozwalającym na zrozumienie podstawowych informacji, ma prawo nie znać podstawowych reguł prawnych i obowiązków, które nakłada na niego polski ustawodawstwa. Jak podniósł pełnomocnik skarżącego, jego mocodawca zrozumiał, że termin do wniesienia odwołania od wydanej decyzji liczony jest od daty jej odbioru – wysłanej za pośrednictwem operatora pocztowego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego niedostateczne poinformowanie cudzoziemca w tym zakresie stanowi naruszenie art. 8 w zw. z art. 112 k.p.a., gdyż błędne pouczenie nie może szkodzić stronie. Pełnomocnik skarżącego podniósł także, że w sprawie doszło do zaniedbania przez organ jego obowiązków w zakresie szybkości postępowania, dlatego nie powinno wymagać się od skarżącego spełniania pewnych obowiązków, w sytuacji, w której organ II instancji dopuszcza się naruszenia obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Badając legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie podstawę wydania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. stanowiły przepisy art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Powołane przepisy ustanawiają instytucję procesową wniosku o przywrócenie terminu. Określają one tym samym zakres przesłanek, którą muszą być spełnione, by prośba o przywrócenie uchybionego terminu mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z treścią tych przepisów, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy, okolicznością bezsporną jest, iż względem skarżącego Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wydał decyzję z dnia [...] marca 2018 r. orzekającą zobowiązanie cudzoziemca do powrotu oraz zakaz jego ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw obszaru Schengen. Jak wynika z akt sprawy, decyzję tę skarżący odebrał osobiście w dniu jej wydania, tj. 19 marca 2018 r., co potwierdza własnoręczny podpis pod decyzją wraz ze wskazaniem powyższej daty jako dnia jej odbioru. W niniejszej decyzji zawarto pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia oraz informację o możliwości zrzeczenia się takiego prawa wraz z wynikającymi z tego faktu konsekwencjami (w języku polskim i ukraińskim). W pouczeniu tym poinformowano stronę m.in. o prawie wniesienia odwołania do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Jak wynika z twierdzeń przedstawionych przez pełnomocnika skarżącego, zawartych zarówno we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu – złożonym wraz z odwołaniem z dnia 9 kwietnia 2018 r. (które to pismo wpłynęło do organu odwoławczego 12 kwietnia 2018 r.) – oraz skargi do tutejszego Sądu, pomimo pokwitowania odbioru decyzji w dacie jej wydania, strona była przekonana, iż decyzja o zobowiązaniu do powrotu zostanie jej "oficjalnie" doręczona przesyłką listowną, na wskazany przez nią adres, oraz że termin do wniesienia odwołania biegnie od daty takiego doręczenia. Przekonanie to miało być następstwem niedostatecznej znajomości języka przez cudzoziemca, braku znajomości prawa oraz lakonicznego informowania przez organ o przysługujących skarżącemu prawach i obowiązkach. Dodatkowo, zdaniem pełnomocnika skarżącego, zawarte w decyzji o zobowiązaniu do powrotu pouczenie o przysługującym prawie odwołania, w powiązaniu z adnotacją na 5 stronie decyzji o pokwitowaniu jej odbioru, mogło wprowadzać skarżącego w błąd co do chwili, w której rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że odwołanie od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. zostało złożone z uchybieniem terminu, gdyż w związku z jego doręczeniem w dacie wydania, co w ocenie Sądu nastąpiło skutecznie i zostało potwierdzone stosowną adnotacją skarżącego wraz z podpisem, 14-dniowy bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczynał się 20 marca 2018 r. i kończył 3 kwietnia 2018 r., tj. pierwszego roboczego dnia po Świętach Wielkanocnych. Opisane wyżej okoliczności nie stanowią w ocenie Sądu o braku winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela bowiem wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że o braku winy nie można mówić, jeśli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Inaczej rzecz ujmując, przywrócenie terminu jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy jego uchybienie nastąpiło na skutek przeszkody, której strona mimo największego wysiłku i starań nie była w stanie przezwyciężyć. W rozpoznawanym przypadku nic podobnego nie miało miejsca, a podnoszone przez pełnomocnika skarżącego argumenty, mające świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania należy uznać za chybione. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w postępowaniach dotyczących cudzoziemców, w tym również zobowiązania do powrotu zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące doręczeń, czy zaskarżania decyzji i postanowień wydawanych w tych sprawach przez organy administracji publicznej. Przepis art. 39 k.p.a. wyznacza ogólną regułę odnoszącą się do doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którą organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Ponadto, w myśl art. 42 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2), a ponadto, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Niezależnie od przytoczonych wyżej przepisów należy mieć na uwadze regulację szczególną, zawartą w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, przewidującą, że w sprawach uregulowanych w ustawie pisma doręcza się osobom fizycznym pod wskazanym przez nie adresem albo w każdym miejscu, w którym się adresata zastanie. Powołane regulacje w sposób jasny określają sposób doręczenia pism osobom fizycznym, pozostawiając przy tym wybór miejsca doręczenia pisma organowi administracji. Organ nie jest zatem skrępowany przepisami w tym zakresie, a więc może wybrać takie miejsce doręczenia, które z perspektywy jego oceny okaże się najszybsze i najbardziej efektywne. To zaś może być podyktowane dodatkowo specyfiką danego postępowania, co w ocenie Sądu odnosi się także do postępowań dotyczących zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Przekładając to na warunki niniejszej sprawy, w świetle powołanych przepisów, niesłuszne jest czynienie organowi zarzutów, iż skorzystał z przewidzianej prawem możliwości, doręczając cudzoziemcowi decyzję w dniu wydania, w siedzibie organu, tj. w placówce Straży Granicznej w [...], co wynika wprost z akt sprawy oraz samej decyzji i zamieszczonej na niej osobistej adnotacji skarżącego potwierdzającej jej odbiór. Skoro zatem organ działał w pełni w zgodzie z prawem, to nie można twierdzić, by swym działaniem prawo to naruszył. Nietrafione są zarzuty pełnomocnika skarżącego, które sprowadzają się do twierdzenia, że zawarte w decyzji pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia, mogło wprowadzić cudzoziemca w błąd odnośnie do początku biegu terminu do wniesienia w sprawie odwołania. Po pierwsze, pouczenie to w pełni odpowiada wymaganiom, jakie art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. stawia temu elementowi decyzji. Po drugie, pouczenie to informuje o możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenie decyzji, nie zastrzegając bynajmniej, że doręczenie pisma będzie realizowane wyłącznie drogą pocztową, co mając w szczególności na uwadze regulację zawartą w ustawie o cudzoziemcach, wskazującą na możliwość doręczenia pism w każdym miejscu, w którym się adresata zastanie jednoznacznie dowodzi, że doręczenie decyzji skarżącemu nastąpiło w sposób prawidłowy, tj. z poszanowaniem przewidzianych prawem reguł. Trzeba bowiem przyjąć, że pod pojęciem "doręczenie" należy rozumieć wszystkie dopuszczone przepisami powszechnie obowiązującego prawa sposoby przekazania stronie decyzji, a więc także i doręczenie osobiste – do rąk własnych strony, w tym w siedzibie organu administracji, który decyzję wydał. Nie mają nadto usprawiedliwionych podstaw twierdzenia skarżącego, iż jego winę w uchybieniu terminu do złożenia odwołania wyłącza okoliczność nie najlepszej znajomości języka polskiego, a w ślad za tym także nieznajomość podstawowych reguł polskiego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że powoływanie się na nieznajomość prawa nie stanowi podstaw do uwzględnienia wniosków o przywrócenie terminu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 473/13; wyrok NSA z dnia 24 października 2014 r., I OSK 2043/13), co w jednakowym stopniu odnosi się zarówno do obywateli polskich, jak i cudzoziemców, wobec których polskie organy administracji publicznej skierowały określone władcze rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej czy postanowienia. W kontekście rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne było prowadzone w języku polskim na skutek wyraźnego oświadczenia skarżącego, iż ten zna język polskim w stopniu dobrym zarówno w mowie i w piśmie, a także rozumie tekst sporządzony w tym języku, swobodnie się nim porozumiewa oraz nie wnosił o obecność tłumacza, czego dowodem jest podpisane przez skarżącego oświadczenie z dnia 19 marca 2018 r. oraz pochodzący z tej samej daty protokół przesłuchania, do którego skarżący nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Ponadto cudzoziemiec potwierdził własnoręcznym podpisem odbiór decyzji, która – co już zostało wskazane – zawierała prawidłowe pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia oraz sposobie i terminie ich wniesienia, tak w języku polskim, jak i w języku [...]. W tych okolicznościach nie można zatem twierdzić, że działające w sprawie organy administracji uchybiły w jakikolwiek sposób obowiązkom informacyjnym, jakie nakłada na nie Kodeks postępowania administracyjnego. W świetle powyższych w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 w zw. z art. 112 k.p.a., gdyż prowadzenie postępowania w zgodzie z obowiązującymi przepisami, w tym sporządzenie decyzji zawierającej właściwe i zrozumiałe dla strony pouczenie o przysługujących jej środkach zaskarżenia, jest działaniem w zgodzie z zasadą budzenia zaufania jednostki do władzy publicznej, a nie wbrew tej zasadzie. W tym stanie rzeczy, podniesiony w tym względzie zarzut należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Bez znaczenia dla kwestii odmowy przywrócenia uchybionego terminu jest podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez organy zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a., który to określa maksymalne terminy załatwiania spraw przez organy administracji. Należy podkreślić, że terminy wskazane w ww. przepisach mają charakter instrukcyjny, a ich uchybienie przez organ może być powodem skorzystania przez stronę ze stosownych instrumentów dyscyplinujących organ w postaci ponaglenie (z czego strona – jak wynika z akt sprawy – skorzystała), czy później skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Wydanie decyzji po upływie terminu określonego przepisami kodeksu nie pozbawia jednak tego aktu doniosłości prawnej czy skuteczności, a nadto okoliczność opóźnienia organu nie może być czynnikiem usprawiedliwiającym zaniedbanie przez stronę terminowego złożenia środka zaskarżenia od takiej decyzji. Termin do wniesienia środka zaskarżenia ma bowiem charakter zawity, a jego uchybienie wiąże się z brakiem skuteczności czynności podjętej po upływie zastrzeżonego terminu, jeśli ten nie został wcześniej przywrócony w związku ze spełnieniem warunków określonych w art. 58 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. Jednocześnie skarżący nie dowiódł, iż uchybienie to nastąpiło bez jego winy, wobec czego nie było podstaw do przywrócenia uchybionego terminu. W świetle powyższego postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2018 r. odmawiające przywrócenia terminu odpowiada prawu. Ponadto, Sąd działając z urzędu, nie dopatrzył się innego rodzaju naruszeń prawa, które powinny skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniesioną w sprawie skargę oddalił.