IV SA/Wa 2344/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków Oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lipca 2018r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ II instancji/ Wojewódzki Inspektor) utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2018r., nr [...], znak: [...] Starosty [...] (dalej: Starosta/organ I instancji), którą odmówiono wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków polegających na ujawnieniu jako współwłaścicieli udziałów: E. S., H. O.(1), K. O., J. C., działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie [...] gm. [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia 18 października 2016r. J. C. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Starosty jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o ujawnienie jej i innych spadkobierców – po W.(1) i W.(2) O. jako współwłaścicieli nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonej w [...], gm. [...] dalej: nieruchomość. Starosta postanowieniem z dnia 16 listopada 2016r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednakże Wojewódzki Inspektor postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. uchylił ww. postanowienie Starosty. Po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. odmówił wprowadzenia zmiany w części opisowej bazy danych ewidencji gruntów i budynków odnośnie do ww. nieruchomości. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Wojewódzki Inspektor decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2017r. uchylił rozstrzygniecie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji wydał [...] lutego 2018r. decyzję, którą orzekł o odmowie wprowadzenia zmiany podmiotowej do ewidencji gruntów i budynków mającej na celu wpisanie: E. S., H. O.(1), K. O. i J. C. jako współwłaścicieli, każde z udziałem 3/40 do nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że ewidencja gruntów i budynków jedynie odzwierciedla (rejestruje) stany prawne i faktyczne gruntów ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające. Starosta uznał, że żądanie wpisania w bazie danych wskazanych we wniosku podmiotów zaprzecza treści wpisów w księgach wieczystych, na podstawie których możliwe jest dokonanie zmian w bazie ewidencyjnej. Podkreślono również, że zapisy w księgach wieczystych odnośnie właścicieli nieruchomości są dla organów ewidencji wiążące, a wszelkie spory dotyczące własności mogą być rozstrzygane jedynie przez powołane do tego sądy powszechne. Odwołanie od ww. decyzji Starosty w ustawowym terminie złożyła J. C.. Wojewódzki Inspektor decyzją z [...] lipca 2018r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że z akt postępowania (m.in. orzeczeń Sądu Rejonowego w Z.) wynika, że składające się z wyżej wymienionych działek gospodarstwo rolne stanowiło współwłasność W.(1) i W. O.(2). Spadek po W. O.(1), w tym udział w gospodarstwie rolnym nabyli: W. O.(2) w ¼ oraz dzieci: E. S., K. O., H. O.(1), T. O. i J. C. po 3/20 każde z nich. Ponieważ W. O.(2) przekazała swój udział T. O. stał się on współwłaścicielem tej nieruchomości w 28/40 udziału. Spadek po nim nabyły zaś żona H. O.(2) i córka M. K.. Przy czym ta ostatnia stała się właścicielką całej nieruchomości, gdyż w wyniku dziedziczenia otrzymała po ojcu udział 14/40 w tej nieruchomości, zaś udział 26/40 nabyła w drodze zasiedzenia. Uzasadnienie Sądu Rejonowego w Z., sygn. akt [...] z 4 maja 2016r wskazuje – jak podkreślił organ odwoławczy, iż udział w nieruchomości nabyty przez J. C., K. O., H. O.(1), E. S. i H. O.(2) stał się przedmiotem zasiedzenia przez M. K. z dniem 14 sierpnia 2009r., przy czym poszczególne działki stały się następnie przedmiotem sprzedaży. Działki pochodzące z ww. gospodarstwa rolnego obecnie uregulowane są w księgach wieczystych KW [...], [...], [...]. Zgodnie z treścią tych ksiąg, nieruchomości te stanowią własność odpowiednio: D. i M. K. [...] (działka nr [...]), [...] sp. z o.o. [...] (działki nr [...], [...],[...],[...] i [...]) oraz K. i B. S. [...] (działka nr [...]). Dane zawarte w księgach wieczystych znajdują odzwierciedlenie w danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, w której zapisano, iż działki nr: [...], [...],[...],[...] i [...] o ogólnej powierzchni 2,14 ha stanowią: własność [...] sp. z o.o., działka nr [...] o pow. 2,43 ha - współwłasność B. i K. S., zaś działka nr [...] pow. 0,62 ha - współwłasność M. i D. K.. Organ II instancji wskazał, że stan opisany w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny ze stanem prawnym opisanym w księgach wieczystych i z tego względu brak jest podstaw – jego zdaniem do ujawnienia innych danych niż tych ujawnionych w księgach wieczystych i aktualnie wskazanych w ewidencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2018r. złożyła J. C.. Skarżąca dowodzi, że przedmiotowe działki stały się współwłasnością jej i E. S., H. O.(1), K. O. na podstawie postanowienia sądu o nabyciu praw do spadku po ojcu W. O.(1) Ponadto skarżąca twierdzi, że udział 14/40 w gospodarstwie rolnym, do którego należały ww. działki pozostaje nadal współwłasnością rodzeństwa i nie podlegał zasiedzeniu. Domaga się ona zatem ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków jej - J. C. i rodzeństwa jako współwłaścicieli wskazanych działek. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowny wpis do ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestnika postępowania – M. K. na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019r. wniósł o oddalenie skargi. Pozostali uczestnicy nie zajęli stanowiska co do złożonej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, czyli nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami postępowania administracyjnego, regulującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017r. poz. 2101 ze zm., dalej: "p.g.i.k."), oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm., dalej: rozporządzenie). Istotą sporu w niniejszej sprawie jest nieujawnienie przez organ ewidencyjny danych dotyczących J. C. i jej rodzeństwa jako współwłaścicieli nieruchomości (każdy po 3/20 udziału). Na wstępie należy zaznaczyć, że rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stwarzają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów. Stosownie do art. 24 ust. 2a p.g.i.k., dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania). Zgodnie z treścią § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, a procedura aktualizacji ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., II SA/Bk 450/09). Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia), czego konsekwencją jest wspomniany już obowiązek dokonywania ciągłej aktualizacji danych ewidencyjnych poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Podkreślić należy, że błędnym jest oczekiwanie, iż w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o ustalenie granic nieruchomości, czy też powierzchni działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 października 2015 r., II SA/Rz 565/15). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07). Techniczny charakter ewidencji powoduje, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno-rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie przedmiotowej kolejności. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (wyrok WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., II SA/Bk 467/15). W świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy oraz przytoczonych regulacji prawnych Sąd podziela w całości stanowisko wyrażone przez organy orzekające w sprawie. Po szczegółowej analizie treści wniesionej skargi oraz zaistniałego stanu faktycznego sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca nie do końca rozumie istotę i charakter postępowania aktualizacyjnego. Podkreślenia wymaga, że w ramach postępowania ewidencyjnego nie może dojść do rozstrzygnięcia sporu o własność ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów możliwe jest dokonanie zmian wpisów istniejących w ewidencji. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że dla przeprowadzenia aktualizacji gruntów można prowadzić postępowanie dowodowe, jednak nie zmienia to ogólnej reguły związania organu ewidencyjnego zasadą zamkniętego katalogu źródeł danych ewidencyjnych. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w przedłożonych dokumentach, co wynika z istoty tej ewidencji, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skarżąca nie dąży jednak do zaktualizowania wpisu w ewidencji gruntów w oparciu o nowe dokumenty czy zdarzenia prawne uzasadniające wprowadzenie zmiany, ale do zweryfikowania aktualnych danych ewidencyjnych w oparciu o treść dokumentu, tj. postanowienia Sądu Rejonowego w Żyrardowie stanowiącego podstawę zdarzeń zaewidencjonowanych już wcześniej. Wbrew twierdzeniom skarżącej organy dokonały prawidłowej oceny dowodów stanowiących podstawę do dokonania aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków. Wobec prawidłowych wyjaśnień organów obu instancji, co do charakteru postępowania aktualizacyjnego i oceny czynności wskazanych w dokumentacji geodezyjnej, wskazać należy, że wydały one trafne rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym działania skarżącej zmierzające do zakwestionowania dokumentów, w oparciu o które dokonano wpisu do ewidencji, nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Taki skutek mogą wywrzeć tylko i wyłącznie dokumenty wskazane w ustawie p.g.i.k. np. akty notarialne, rozstrzygnięcia właściwych organów czy orzeczenia sądów powszechnych. Jak już podkreślono w ewidencji gruntów i budynków, poprzez aktualizację operatu nie można udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania daną nieruchomością czy też jej częścią. Na obecnym etapie organy ewidencyjne zarejestrowały jedynie stan prawny i faktyczny nieruchomości, który wynika z dokumentów wskazanych i wynikających z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z przepisów wykonawczych do tej ustawy, tj. aktów notarialnych. Rozpatrywanie sporów dotyczących własności nieruchomości należy wyłącznie do kognicji sądów powszechnych. Dopiero zaś rozstrzygnięcie sądu powszechnego w tym względzie będzie mogło stanowić podstawę wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów. Wypada jednak odwołać się do przedstawionych wcześniej rozważań, w myśl których postępowanie aktualizacyjne, co do zasady, służy utrzymaniu aktualności ewidencji, a podmiot domagający się dokonania w niej zmian musi być do tego uprawniony i jest zobowiązany przedstawić w sposób niebudzący wątpliwości dokumenty świadczące o konieczności dokonania aktualizacji. Tym samym to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że dane zawarte w ewidencji należy zweryfikować zgodnie z jego żądaniem, nie zaś na podmiocie, który aktualnie w niej widnieje. Podmiot figurujący w ewidencji korzysta bowiem z domniemania prawdziwości ujawnionego wpisu, dopóki na podstawie skutecznie złożonego i popartego odpowiednio wniosku nie nastąpi aktualizacja ewidencji. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, albowiem organ przeanalizował wnikliwie sprawę we wszelkich jej aspektach. Odzwierciedlenie tej analizy znalazło swój wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organy uczyniły zadość wymogom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 oraz 80 K.p.a. opierając swoją ocenę na przekonujących podstawach, przedstawiając obszerną argumentację w treści decyzji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.