IV SA/Wa 2346/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia H. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lipca 2014 r., odmawiające uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami na działce o numerze ewidencyjnym [...], we wsi B., gm. G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., Wójt Gminy G. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami na działce nr [...] we wsi B., gm. G. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując w postanowieniu, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części położonej w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]), stanowiący, iż na omawianym obszarze chronionym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ pierwszej instancji wskazał nadto, iż nie jest możliwym w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu, określonych we wspomnianym Rozporządzeniu. Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. zażalenie złożyła H. K., wskazując, że organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia warunków zabudowy w związku z tym, iż cała działka nr ew. [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od zbiorników wodnych zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...]. Skarżąca wskazała, że na działce nr ew. [...] znajduje się "urządzenie melioracji wodnej szczegółowej -ziemny staw rybny", natomiast na działce nr ew. [...] znajduje się nieużytek, oznaczony na mapie ewidencyjnej załączonej do projektu decyzji jako "w", na którym okresowo gromadzi się woda. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, wskazanych "zbiorników wodnych" nie można traktować jako zbiorniki wodne w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części położonej w województwie [...]. Rozpatrując powyższe zażalenie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na działce nr [...], w miejscowości B., gmina G., w granicach [...] Parku Krajobrazowego, którego funkcjonowanie reguluje Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części położonej w województwie [...]. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie istotne było zatem wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), wynikającymi z utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na tym obszarze chronionym został uregulowany w § 3 ust. 1 Rozporządzenia. Jak wskazał organ drugiej instancji z akt sprawy wynika bezsprzecznie, iż obszar przeznaczony pod zabudowę, znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu zbiorników wodnych zlokalizowanych na działkach o nr ewidencyjnych [...]. Obecność w/w zbiorników potwierdza mapa ewidencyjna w skali 1:1000 załączona do projektu decyzji oraz mapy i zdjęcia lotnicze dostępne pod adresem www.geoserwis.gdos.gov.pl. Odnosząc się do pojęcia "inne zbiorniki wodne", którym posługuje się art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody organ odwoławczy uznał, iż chodzi tu o inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne. Za wskazanym sposobem rozumienia przedmiotowego pojęcia przemawiają reguły wykładni językowo-logicznej, w szczególności reguła lege non distinguente nec nostrum est distinguente - tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi. Zgodnie z regułą języka potocznego zbiornik wodny w przeciwieństwie do cieku, jest wodą stojącą zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienia terenu. Zbiornikiem wodnym jest także zbiornik, w którym woda występuje sporadycznie, są to zbiorniki okresowe, wypełnione wodą tylko w porze deszczowej, po wiosennych roztopach lub w okresach występowania wysokich stanów wód gruntowych. Zbiorniki wodne tego typu to np.: stawy, sadzawki, wyrobiska, na ogół o niewielkiej powierzchni (do kilku arów), często porośnięte całkowicie roślinnością. Zbiorniki wodne tego typu pełnią ważną funkcję w ekosystemach przyrodniczych. Tworzą bowiem warunki do życia dla wielu gatunków zwierząt i roślin niespotykanych w warunkach czysto lądowych, zwiększają przy tym różnorodność biologiczną. Organ odwoławczy przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1530/11 "(...) ponieważ spór dotyczy zakwalifikowania danego zbiornika do kategorii wód w ocenie sądu celowe jest odniesienie się do definicji zawartych w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące i stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Jednocześnie przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami. W świetle powyższego zarówno staw, jak i zbiornik powstały wskutek działalności człowieka stanowi "inny zbiornik wodny", gdyż rozporządzenie Wojewody nie rozróżnia, czy ma to być zbiornik będący skutkiem działania natury, czy sił człowieka. W konsekwencji każdy istniejący zbiornik, nawet jeżeli powstał sztucznie będzie brany pod uwagę w świetle zapisów w § 4 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Wojewody". Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z powyższą interpretacją, zarówno staw rybny, jak i zbiornik okresowy należą do zbiorników wodnych w stosunku do których należy stosować zakaz określony § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 343/12). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie jest możliwym w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, dotyczących obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, co wynika z charakteru planowanej inwestycji. W związku z tym, iż planowane przedsięwzięcie narusza zakaz określony w § 3 ust 1 pkt 7 Rozporządzenia, a także nie jest możliwym zastosowanie odstępstw od tego zakazu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż należy utrzymać zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, H. K., która zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym niewyjaśnienie jakiego rodzaju nieruchomość stanowi działka ewidencyjna nr [...], a oznaczona w ewidencji gruntów jako nieużytek, co dokładnie znajduje się w obrębie powyższej nieruchomości, w tym niedokonanie oględzin tejże działki, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego; - art. 8 kpa poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie postanowień w rażący sposób naruszających prawo własności, dokonując definicji pojęć ustawowych w sposób dowolny i oderwany od innych regulacji prawnych normujących omawiane zagadnienia; - art. 124 § 2 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia z uwagi na niewskazanie jakiego dokładnie typu, wielkości i o jakim charakterze naleciałości wodne występując na działkach ewidencyjnych [...], a poprzestanie jedynie na lakonicznym wskazaniu, iż potwierdzono obecność zbiorników wodnych na mapie oraz mapach i zdjęciach lotniczych dostępnych na wskazanej stronie internetowej; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: - § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części położonej województwie [...] poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy ziemny staw rybny oraz nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako nieużytek, na której sporadycznie i okresowo gromadzi się woda nie stanowią "innego zbiornika wodnego", o którym mowa we wskazanej regulacji; - art. 9 ust. 1 pkt 19c oraz art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy powyższa ustawa jasno definiuje "staw rybny" jako urządzenie wodne, a "ziemny staw rybny" jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, a w konsekwencji błędne uznanie, iż staw rybny może być zaliczony do "innych zbiorników wodnych". W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisała stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając szczegółowo przedstawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - powoływanej dalej jako ppsa, lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy ppsa, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest park krajobrazowy. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 60 ust. 1 i 1a) stanowi, że projekty decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w art. 6 ust. 1 pkt 3) przewiduje formę ochrony przyrody w postaci parku krajobrazowego. Stąd dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na działce w obszarze parku krajobrazowego konieczne jest wyrażenie zgody przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony przyrody. Organ odmawiając uzgodnienia trafnie powołał się na zapisy Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części położonej w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), gdyż ten akt jako zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Jeśli zakazy takie znalazły się w akcie wyznaczającym ten obszar stają się prawem obowiązującym, które musi być respektowane, w szczególności przez organ mający na celu ochronę walorów przyrodniczych naszego kraju. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zasługuje na pozytywne uzgodnienie, gdyż realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do naruszenia zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 powyższego rozporządzenia. Z akt sprawy, w tym w szczególności z map zamieszczonych na ogólnodostępnym portalu internetowym GEOPORTAL (www.qeoportal.qov.pl) wynika, że działka przeznaczona pod zainwestowanie w granicach określonych nieprzekraczalną linią zabudowy znajduje się w całości w pasie 100 m od linii brzegowej zbiorników wodnych znajdujących się na działkach oznaczonych nr ew. [...]. Załączona do projektu decyzji o warunkach zabudowy mapa potwierdza powyższe ustalenia. W ocenie Sądu - z uwagi na objęty projektem decyzji rodzaj inwestycji (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami) - odstępstwa od zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 powyższego rozporządzenia nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Rację ma organ odwoławczy, że planowana inwestycja nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Powyższe nie jest kwestionowane przez skarżącą. Jednakże zdaniem skarżącej działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się w obszarze 100 m od linii "innego zbiornika wodnego" znajdującego się na działce nr ew. [...] i niewyjaśnienie jakiego rodzaju nieruchomość stanowi ta działka, oznaczona w ewidencji gruntów jako nieużytek, na której sporadycznie i okresowo gromadzi się woda. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. , sygn. akt II OSK 2380/12 oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków określonym symbolem i zakwalifikowanie go do określonej kategorii użytków gruntowych nie oznacza, że na obszarze oznaczonym symbolem N nie może istnieć zbiornik wodny. Należy bowiem zaznaczyć, że wykładnia przepisów prawa z zakresu ochrony przyrody musi uwzględniać cel ich ustanowienia i zasady przyjęte w ustawie o ochronie przyrody. Ponadto w świetle art. 2 ust. 1 i 2 tejże ustawy ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, a celem tej ochrony jest m.in. utrzymywanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody. Natomiast obowiązkiem organów administracji publicznej, a także innych podmiotów jest stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Z powyższych unormowań wynika, że ochronie podlega istniejący stan walorów przyrodniczych, który, nie musi pokrywać się z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stanowią, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Natomiast, w odniesieniu do ochrony przyrody dane te, oczywiście mogą być również wykorzystywane, lecz nie można przypisać im charakteru wyłącznie rozstrzygającego. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie definicji "innego zbiornika wodnego". Nie bez znaczenia dla interpretacji tego pojęcia są zawarte w rozporządzeniu cele ochrony przyrody, w postaci ustaleń dotyczących zachowania bogactwa ekosystemów leśnych i nieleśnych, w tym głównie jeziornych i bagiennych oraz zachowanie różnorodności biologicznej terenu, funkcji ostojowych, wewnętrznych i zewnętrznych powiązań ekologicznych (§ 2 pkt 1 lit. a i b). Istotnym jest też to, że z przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 powyższego rozporządzenia nr [...] nie wynika rozróżnienie na zbiorniki stale wypełnione wodą czy też okresowo wysychające i ani na będące częścią ekosystemu i te nie będące jego częścią. Prawodawca lokalny dokonał jedynie rozróżnienia na rzeki, jeziora i inne zbiorniki wodne. Zatem w ramach innych zbiorników wodnych mieszczą się wszystkie zagłębienia terenu wypełnione wodą nie będące jeziorami, bez względu na to czy są naturalne czy powstałe w wyniku działalności człowieka. Takimi "innymi zbiornikami" będą także zbiorniki w których woda występuje w pewnych cyklicznych okresach w dłuższym przedziale czasowym, co można uznać nie za stan przejściowy, a za trwały cykliczny stan na gruncie, który podlega ochrony przyrody. Będą to takie zbiorniki wodne jak stawy, sadzawki czy wyrobiska, na ogół o niewielkiej powierzchni do kilku arów, pełniące ważną funkcje w ekosystemach przyrodniczych. Tworzą bowiem warunki do życia dla wielu gatunków zwierząt i roślin niespotykanych w warunkach czysto lądowych, zwiększają przy tym różnorodność biologiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2014, sygn. akt II OSK 774/13). Wskazując na powyższe rozważania podkreślające różnorodność i wielość występowania form zbiorników wodnych niezasadny jest zarzut skargi dotyczący braku przeprowadzenia oględzin oraz wywołania opinii biegłego dla ustalenia charakteru powyższego zbiornika wodnego. Projekty decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, który jest organ wyspecjalizowanym w zakresie ochrony przyrody i prawidłowo zdaniem Sądu dokonał wskazanych w postanowieniu ustaleń oraz prawidłowo je ocenił. W powyższym kontekście niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 19c oraz art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Mając powyższe na uwadze, wskazane w ustalonym przez organy administracji stanie faktycznym dwa zbiorniki wodne, należy zakwalifikować jako "inne zbiorniki wodne" wskazane w § 3 ust. 1 pkt 7 powyższego rozporządzenia. W świetle powyższego Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 ppsa - orzeczono jak w sentencji wyroku.