IV SA/Wa 2353/17

Dnia 11 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu 11 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] czerwca 2017 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 4 ust 4 ustawy z 18 lipca prawo wodne (D.U. 2015, poz469), dalej "p.w." po rozpatrzeniu zażalenia P. K. od postanowienia Starosty O. z [...] maja 2016 r. znak, [...] odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku likwidacji samowoli budowlanej – zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], utrzymał je w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wnioskiem z 1 grudnia 2015 r. P. K. zwrócił się do Starosty O. o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu likwidacji samowoli budowlanej – zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Postanowieniem Starosty O. z [...] maja 2016 r. znak, [...]odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego. Zażalenie wniósł P. K. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podzielił argumenty organu I instancji, że przedmiotowy zbiornik nie jest wodnym zbiornikiem sztucznym wykonanym od podstaw w wyniku działalności człowieka. Podczas oględzin meliorant W. K. stwierdził, że ukształtowanie terenu jak i układ stawu oraz rowu przydrożnego będącego odbiornikiem nadmiaru wody ze stawu może świadczyć o istnieniu zagłębienia a ponadto oczko wodne jest uwidocznione na mapach niemieckich z 1914 r. Właściciele działki o nr ew. [...] oświadczyli, że staw istniał od dawna i został jedynie oczyszczony sprzętem mechanicznym z samosiejek i roślinności wodnej z odmuleniem dna i wyrównaniem brzegu. Organ wskazał, że działka ta w 1989 r. składała się z użytków rolnych klasy IIIBm – 0,34 ha, oraz nieużytków – N-0,02 ha. Obecnie w ewidencji gruntów oznaczona jest jako: B – 0,10 ha – użytki, rola klasy IIIb – 0,24 ha i nieużytki N-0,02 ha. W obrębie tego nieużytku znajduje się staw. Oznaczenie "N" świadczy o tym, że w miejscu tym wcześniej mogła występować woda. Zbiornik powstał w wyniku przeprowadzenia jego konserwacji w naturalnym obniżeniu terenu w którym w latach wcześniejszych mogła występować woda. Celem konserwacji było utrzymanie występującej wody, co nie podlega legalizacji. Na mapie wysokościowej z 1989 r. teren ten został oznaczony symbolem "W" co świadczy o tym, że przedmiotowy staw został wykonany przed 2002 r. i nie wymaga legalizacji. Wynika to z rozporządzenia Rady Ministrów z 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (D.U. 1985, poz.55). Staw jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych nie podlegał uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego do 1 stycznia 2002 r. W związku z tym brak jest podstaw do zastosowania art. 64 ust. 2 lub ust. 5 ustawy Prawo wodne. Odnosząc się do negatywnego oddziaływania zbiornika (podtopień) na działkę sąsiednią organ stwierdził, że biorąc pod uwagę rzędne wodny na działce skarżącego i na działce [...] to nie ma fizycznej możliwości takiego oddziaływania. P. K. wywiódł skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając ww postanowieniu rażącą niezgodność z prawem i stanem faktycznym i wniósł o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: -art. 6, 7 K.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji R.P. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów; -art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez wybiórcze rozpoznanie dowodów, co doprowadziło organ do błędnych wniosków o naturalnym pochodzeniu zbiornika wodnego podczas gdy zarówno zdjęcia lotnicze jak i harmonijnie ukształtowana linia brzegowa zbiornika wskazuje na powstanie tego zbiornika w wyniku działalności człowieka; -art. 10 K.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i uniemożliwienie tym samym składania wniosków dowodowych; -art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez lakoniczne, zdawkowe i niewyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia; -art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sytuacji w której przepisy te w ogóle nie powinny być zastosowane. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zbiornik został wybudowany w 2004 r. i ma charakter sztuczny, powstał działaniem ludzkim – co wynika z zebranych dowodów. Wbrew wywodom organu z map z 2014 r. nie wynika aby istniał tam wcześniej zbiornik wodny, nie potwierdzają tego także mapy z Geoportalu. Oznaczenie na mapie terenu symbolem "N" nie oznacza, że była tam woda. Skarżący mieszka tam od 2004 r. i nigdy woda na tym terenie nie występowała, co potwierdzają zdjęcia lotnicze z 1999 r. Zmianę terenu działki [...] obrazują także zdjęcia obszaru z 2004r. Staw wchodzi w działkę [...] a więc poza działkę stanowiącą własność Pani M., właścicielki działki [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658),dalej "p.p.s.a." ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] czerwca 2017 r. którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty O. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku likwidacji zbiornika wodnego na działce o nr. ew [...], obręb [...]. Podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia był art. 61 a § 1 K.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych (podanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną) lub przedmiotowych tj. wtedy gdy z "innych uzasadnionych przyczyn" postępowanie nie może być wszczęte. Przyczyny te (przedmiotowe) nie zostały przez ustawodawcę sprecyzowane. Ale generalnie są to takie, które uniemożliwiają prowadzenie postępowania administracyjnego gdyż brak jest w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania. Żądanie skarżącego wywodzone było z art. 64a § 5 ustawy prawo wodne w brzmieniu nadanym ustawą z 18 lipca 2001 r. Przepis ten stanowił, że jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, (o zalegalizowanie) lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. § 1 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego stanowiło, że urządzenie melioracji szczegółowych nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Rozporządzenie utraciło moc 1 stycznia 2002 r. Stawy, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego obowiązującej w tym czasie ustawy z 18 lipca 2001 r. prawo wodne (D.U.1974.38.230) stanowiły urządzenia wodne. Organ dokonał wstępnej oceny wniosku, biorąc pod uwagę dowody przedstawione przez stronę i samodzielnie zebrane i na ich podstawie ustalił, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w tym trybie tj. na podstawie art. 64 a prawa wodnego a więc brak jest przedmiotu postępowania. Należy zgodzić się z organem, że biorąc pod uwagę mapę z 1998 r. stanowiącą załącznik do pisma W. M. z 29 czerwca 2015 r. w tej dacie na przedmiotowej działce istniał obszar oznaczony symbolem "W" , co oznacza że w tej dacie i w tym miejscu występowało urządzenie wodne, które zostało wykonane lub istniało przed 1998 r. Potwierdza to treść mapy zasadniczej wg stanu z 24 listopada 2004 r. na której uwidoczniony jest także teren oznaczony symbolem "W" w granicy którego znajdują się drzewa. Zgodnie z ww powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z 11 marca 1985r. dla jego wybudowania (nawet przyjmując że był to obiekt przebudowany) nie wymagane było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 17 grudnia 1996 r. (D.U. 1998, poz. 668) - § 27 pkt 1 ppkt 4, symbolem "W" oznaczało się rowy, co oznacza że w tym miejscu występowały sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy a więc ciągi o charakterze naturalnym. Zwrócić należy uwagę na to, że w aktach znajduje się szkic polowy sporządzony w 1989 r. który potwierdza istnienie w tej dacie na działce [...] terenu oznaczonego symbolem "N" o kształcie zbliżonym do obecnego wyglądu zbiornika wodnego. Tego rodzaju dokument sporządzony został przez geodetę, a więc osobę mającą wiedzę specjalistyczną w zakresie klasyfikacji gruntów. Takie samo oznaczenie znajdujemy na mapie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.Dz.U.2016.1034), symbolem tym oznaczono nieużytki do których zalicza się grunty pokryte wodami nie nadające się do produkcji rybnej (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe (tabela w załączniku nr 6 do rozporządzenia pkt 9 ppkt 4). W związku z tym z dokumentów tych wynika, że na przedmiotowej działce znajdowały się wody powierzchniowe a zatem twierdzenia właścicielki działki o nr ew. [...] o tym, że jedynie dokonała oczyszczenia i uporządkowania stawu zasługują na uwzględnienie. Trafnie zatem organ wywodzi, że miejsce w którym znajduje się obecnie staw przed 2002 r. (zmiana przepisów o czym była mowa wyżej), było wypełnione wodą a więc powstały staw ma charakter naturalny a nie sztuczny. Fakt późniejszego oczyszczenia tego zbiornika nie wypływa na jego charakter (sztuczny lub naturalny) gdyż istotny jest sposób powstania tego zbiornika tj. wyłącznie działaniem człowieka (wtedy ma charakter sztuczny) czy też działaniem sił przyrody (charakter naturalny). Istota bowiem przepisu art. 64a prawa wodnego ma na celu zapobieganiu zmiany stosunków wodnych na skutek działań człowieka i zachowaniu ich w stanie naturalnym. Nie sposób przyjąć, że właściciel nieruchomości na której znajduje się zbiornik wodny w ogóle nie może oczyszczać czy o niego dbać i w każdym przypadku musi uzyskiwać pozwolenie na tego rodzaju czynności. Obowiązek ten wynika z art. 64 ust. 1 prawa wodnego i polega na utrzymywaniu urządzeń wodnych, w tym ich eksploatacji, konserwacji i remontach w celu zachowania ich funkcji. W świetle tych ustaleń brak jest podstaw do dania wiary informacji z zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (pismo z 3 marca 2015 r.) z którego wynika, że na terenie działki [...] nie występują ani urządzenia melioracji wodnych ani powierzchniowe wody płynące. Oświadczenie to pozostaje w sprzeczności choćby z twierdzeniami skarżącego, właścicieli działki [...] i dokumentacji fotograficznej (załącznik nr 3 zdjęcia lotnicze z 2010 r.). W związku z tym, w ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że zbiornik wodny znajdujący się na działce [...] powstał w miejscu istniejącego cieku wodnego, przed 2002 r. a następnie został oczyszczony. Rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61 a ma charakter formalny i oznacza, że organ po wstępnej analizie dochodzi do wniosku, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przedmiotu rozstrzygnięcia. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Zarzuty skargi mają charakter ogólny, nie zawierają merytorycznych zarzutów a jedynie wskazuje się w nich, że organ nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącego dowodów. Wskazać co najwyżej można, w odniesieniu do zarzutu nie uwzględnienia przez organ zdjęć lotniczych z 1999 r, w kontekście wyżej wskazanego szkicu polowego z 1989 r. a więc dokumentu sporządzonego na podstawie bezpośrednich oględzin terenu, zdjęcia lotnicze nie mogą stanowić dowodu na okoliczność nieistnienia zbiornika, choćby z uwagi na szczegółowość (dokładność w odwzorowaniu) zdjęć i samodzielnych oględzin geodety. Samo natomiast ukształtowanie linii brzegowej, co zresztą widać na zdjęciach, było okolicznością niesporną. Właścicielka działki [...] nie zaprzeczyła że odmuliła, uporządkowała i uregulowała istniejący zbiornik. Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym naruszenie art. 10 K.p.a. może odnieść zamierzony skutek gdy strona wykaże jakich konkretnie czynności nie mogła podjąć i jaki miałyby one wypływ na wynik sprawy.( por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn.. akt I GSK 1840/15 w LEX nr 2306968). Skarżący nie wskazał w skardze jakie czynności nie mogły być przez niego podjęte na skutek niepowiadomienia go o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Poza tym, jak wynika z akt, organ w toku postępowania przed organem II instancji ani nie przeprowadzał żadnych dowodów, nie zasięgał informacji czy nie podejmował czynności, które mogłyby wpłynąć na treść decyzji. Poza tym, co jest bardziej istotne, jak stwierdził NSA w wyroku z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2516/15, LEX nr 2328725 "Przepis art. 10 § 1 k.p.a. ma walor zasady ogólnej i w zakresie, w jakim dotyczy decyzji nie znajduje zastosowania do postanowień". Organ do którego skierowano wniosek dokonywał wyłącznie czynności mających na celu ustalenie czy znajdujące się na terenie tej działki urządzenie wymagały jego legalizacji. W tym aspekcie organy nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji /zasada demokratycznego państwa prawa/ więc trudno się do takiego zarzutu odnieść. Konkludując, w ocenie Sądu organ w sposób wystarczający poczynił ustalenia w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia i doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na właścicielkę nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. [...] obowiązku usunięcia urządzenia wodnego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.