IV SA/Wa 2371/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. R. i S. G. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem z dnia [...] lipca 2012r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – zastawki piętrzącej wodę do rzędnej 77,88 m. n.p.m na Kanale [...] w km [...] + [...] na działce o nr ew. [...] w miejscowości M.. Do wniosku dołączyli m.in. operat wodnoprawny oraz opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 140 ust. 1, art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz. 145), odmówił udzielenia wnioskodawcom pozwolenia wodnoprawnego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że projektowana inwestycja (zastawka wodna) może mieć negatywny wpływ na okoliczne budynki mieszkalne przez podniesienie poziomu wód gruntowych i związku z tym nie spełnia wymagań dotyczących ochrony zdrowia ludzi i środowiska (art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 ustawy). Właściciele budynków znajdujących się na działkach pozostających w sferze oddziaływania tej inwestycji, w toku postępowania w tej sprawie, protestowali przeciwko budowie tej zastawki i podnosili, że dotychczasowe, nielegalne funkcjonowanie takiego urządzenia wodnego powodowało pojawianie się wody w piwnicach ich domów. W związku z tym organ, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, uznał wnioski mieszkańców za zasadne. S. i R. G. wnieśli odwołanie od decyzji Starosty [...]. Organowi pierwszej instancji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 ustawy - Prawo wodne oraz przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 2 k.p.a.). Strona podniosła, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich możliwych kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominął ustalenia wynikające z dokumentów załączonych przez stronę do wniosku o wydanie decyzji : operatu wodno-prawnego i jego uzupełnienia (z dnia [...] września 2012r.) oraz uzgodnienia Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia [...] maja 2012r. o tym, że projektowane urządzenie wodne nie będzie miało wpływu na tereny sąsiednie oraz nie spowoduje ich podtopienia i że decyzję oparł w całości na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej oraz opinii właścicieli sąsiednich nieruchomości o rzekomym zagrożeniu tej inwestycji dla ich domów. Strona dodała, że organ nie wyjaśnił, dlaczego oświadczenia sąsiadów uznał za wiarygodne i dokonując tej oceny pominął fakt, że skala opadów, które wystąpiły w 2011r., spowodowała podniesienie się wód gruntowych w całym powiecie [...] o około 1 metr. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. i R. G. od tej decyzji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 122 ustawy – Prawo wodne uchylił w całości decyzję z dnia [...] listopada 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta [...] nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływu planowanej inwestycji na domy i nieruchomości położone w jej sąsiedztwie. Dokonał też nieprawidłowej oceny uzyskanych dowodów m.in. uznając za wiarygodne niczym nie poparte twierdzenia mieszkańców dotyczące związku inwestycji z zagrożeniem bezpieczeństwa ich domów, pomijając treść dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę, a zwłaszcza operatu wodnoprawnego, z którego wynika, że z uwagi na znikomą wysokość piętrzenia wody oraz okresowe jego wykonywanie oddziaływanie zastawki ograniczy się do granicy działki wyznaczonej szerokością jego koryta. Organ odwoławczy zarzucił ponadto organowi pierwszej instancji niewyjaśnienie kwestii ewentualnego wpływu inwestycji na wody podziemne znajdujące się w jej sąsiedztwie oraz ewentualnego oddziaływania rowu przy różnych poziomach piętrzenia wody. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie tej sprawy nie jest możliwe bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego zakres przekracza granice określone w art. 136 k.p.a. J.S.+ właścicielka nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji – w skardze na tę ostateczną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] stwierdziła, że planowane urządzenie wodne nie spełnia wymagań dotyczących zdrowia ludzi i środowiska oraz narusza interes publiczny. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji prawidłowo odmówił udzielenia R. i S. G. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – zastawki na Kanale [...] oraz na piętrzenie wody, natomiast zaskarżona decyzja narusza art. 125 pkt 3 ustawy – Prawo wodne. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) wynika, ze sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 145 § 1 powołanej ustawy, sąd uwzględni skargę jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy określa art. 136 k.p..a., pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie na żądanie strony lub z urzędu, we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Mając jednakże na względzie określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) organ odwoławczy powinien przede wszystkim we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowania dowodowe. Jeżeli zatem korzysta z kompetencji określonych w art. 138 § 2 k.p.a. to jest obowiązany do wskazania w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności wymagających wyjaśnienia, a także powinien wyjaśnić, dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania we własnym zakresie. Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej wydanej w postępowaniu odwoławczym, jest obowiązany do dokonania oceny, czy organ wydający to rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i nie naruszył w związku z tym art. 8 i art. 12 k.p.a. Zasada szybkości postępowania administracyjnego nie jest oczywiście wartością nadrzędną. Szybkość postępowania nie powinna kolidować z ciążącym na organie obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a w szczególności z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (por. np. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 942/11, publ. LEX nr 1218905). Innymi słowy dyrektywa wnikliwego i szybkiego działania organu administracji, o której mowa w przepisie art. 12 k.p.a., nie uzasadnia zbytniego pośpiechugrożącego naruszeniem gwarancji procesowych strony postępowania. Kierując się tymi uwarunkowaniami w doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone takimi uchybieniami, których nie można było uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Należy przypomnieć, że dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy i wydania zaskarżonej decyzji istotne znaczenie miały przepisy art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 ustawy – Prawo wodne. Z przepisów tych wynika, że nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia m.in. wymagań dotyczących ochrony zdrowia, ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Inwestorzy w toku postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego (zastawki) podawali, że nie będzie ona zagrażać zdrowiu ludzi i negatywnie wpływać na nieruchomości sąsiednie. Z opisu inwestycji, operatu wodnoprawnego, stanowiącego załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynika, że projektowana budowla będzie spiętrzyć wodę na Kanale [...] w km [...]+[...] do rzędnej 77,88 m n.p.m. Piętrzenie wody będzie służyło do napełniania stawu o powierzchni 130 m2, znajdującego się na działce nr [...] i będzie odbywało się raz na 10 dni przez maksymalnie 24 godziny na dobę. Z opinii przedłożonej przez autora operatu wodnoprawnego w toku postępowania odwoławczego (pismo z dnia [...] lipca 2013r.) wynika, że naturalny poziom wody w Kanale [...] utrzymywał się przez kilka miesięcy powyżej planowanego poziomu piętrzenia bez szkody dla terenów przyległych. Wobec powyższego piętrzenie wody na Kanale w okresie suszy przez okres 24 godzin co 10 dni do rzędnej 77,88 m. n.p.m., tj. 12 cm poniżej naturalnego stanu odnotowanego wiosną 2013r. nie będzie mieć ujemnego wpływu na działki przyległe do Kanału. Zdaniem Sądu w świetle tych ustalonych okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie w sprawie, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie było uzasadnione. Organ odwoławczy miał bowiem dostateczne podstawy do samodzielnej oceny, czy udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, o które ubiega się wnioskodawca, nie będzie prowadzić do naruszenia wymagań z art. 125 pkt 3 ustawy - Prawo wodne, w tym w szczególności wymagań ochrony środowiska albo ochrony zdrowia ludzkiego. Jeżeli natomiast organ odwoławczy uznał mimo wszystko, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona pod względem faktycznym, to powinien w pierwszej kolejności rozważyć skorzystanie z kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. a w razie odrzucenia tej możliwości dać temu odpowiedni wyraz w uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy powinien jednak przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a. To dodatkowe postępowanie polegałoby np. na zwróceniu się do autora operatu lub innego biegłego o dodatkowe informacje dotyczące wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Te dokumenty (majce moc opinii biegłych), są podstawą do oceny przez organ, czy zostały spełnione warunki do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest pod tym względem wadliwe. Organ nie tylko nie uzasadnił istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też nie wyjaśnił dlaczego na podstawie art. 136 k.p.a. nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Co więcej, organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji nieprawidłową ocenę zebranych dowodów i stwierdził, że to uchybienie może być "naprawione" jedynie w postępowaniu przed tym organem. Wynikałoby z tego, że organ odwoławczy w istocie nie zakwestionował prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Uchylił się natomiast od oceny tych dowodów, przerzucając ten obowiązek na organ I instancji. W rozpatrywanej sprawie zaistniał ewidentny konflikt interesów : skarżącej i innych właścicieli sąsiednich nieruchomości, którym zależy na utrzymaniu dotychczasowego status-quo oraz ubiegających się o pozwolenie wodnoprawne R. i S. G. rozpatrujące tę sprawę są obowiązane ten konflikt rozstrzygnąć, kierując się obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym ustawowymi przesłankami odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie tego sporu jest możliwe przez organ odwoławczy, przy ewentualnym wykorzystaniu możliwości, jakie daje omawiany art. 136 k.p.a. Nie zachodzi natomiast potrzeba powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, a więc zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy naruszył również art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono dostatecznie, czym kierował się organ wydając rozstrzygnięcie kasacyjne. Zaskarżona decyzja ma więc wady procesowe określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. i z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i oceny okoliczności faktycznych sprawy przez organ odwoławczy, ocena zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, jest zdaniem Sądu przedwczesna. Biorąc powyższe pod uwagę , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach natomiast nie orzeczono, ze względu na brak wniosku uprawnionego podmiotu.