IV SA/Wa 2395/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odszkodowania oddala skargę Na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 roku Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta L. od decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] maja 2014 roku o ustaleniu odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie świadczenia głównego -odszkodowania-ustalonego decyzją Starosty L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku w wysokości [...] zł., naliczonych za okres od dnia [...] listopada 2010 roku do dnia [...] stycznia 2012 roku w kwocie [...] zł., uchylił w całości ww decyzję i orzekł o ustaleniu odsetek ustawowych z powyższego tytułu za okres od dnia [...] listopada 2010 roku do dnia [...] stycznia 2012 roku, w kwocie [...] zł oraz zobowiązał Gminę Miasta L. do zapłaty powyższego świadczenia na rzecz M. B. w wysokości [...] zł i na rzecz S. K. w wysokości [...] zł w terminie 14 dni, od dnia w którym powyższa decyzja stała się ostateczna. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Starosta L. decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomość zajętą pod publiczne drogi gminne, stanowiącą część ul. [...] w L., oznaczoną w ewid. gruntów jako działka ewid. nr [...], z obrębu [...] i zobowiązał Gminę L. do wypłaty ww odszkodowania na rzecz M. B. i S. K. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina L., kwestionując wysokość odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Gmina Miasta L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 roku sygn. akt I SA/Wa 921/10 oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Miasta L. w wyniku rozpoznania której, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. powyższą skargę kasacyjną oddalił. Gmina Miasta L. w dniu [...] stycznia 2012 r. wypłaciła skarżącym kwotę główną odszkodowania. W dniu [...] stycznia 2014 roku M. B. oraz Stanisław Z. K. wystąpili do Starostwa L. z wnioskiem o zapłatę odsetek za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania, uzupełniony na wniosek ww Starostwa w dniu [...] lutego 2014 r. o dokumenty niezbędne do rozpatrzenia sprawy. Pismem z dnia [...] lutego 2014 roku Starosta L. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz zawiadomił strony o możliwości składania uwag, wyjaśnień czy wniosków dowodowych w powyższej sprawie, a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Starosta L. uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające ustalenie odsetek ustawowych za opóźnienie (a nie za zwłokę) w wypłacie odszkodowania za zajęcie części nieruchomości pod drogę publiczną ul. [...] w L. liczone, zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 u.g.n., po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się wykonalna (ostateczna) i w dniu [...] maja 2014 roku wydał decyzję Nr [...] orzekającą o ustaleniu i wypłacie odsetek ustawowych w kwocie [...] zł za opóźnienie w zapłacie wypłaconego odszkodowania na rzecz M. B. i S. K. za okres od dnia [...] marca 2010 roku do dnia [...] stycznia 2012 r. W dniu [...] maja 2014 r. M. B. i S. K. wystąpili do Starostwa Powiatowego w L. z wnioskiem o zmianę ww decyzji nr [...]. Natomiast w dniu [...] maja 2014 roku odwołanie od powyższej decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2014 r. złożył Prezydent Miasta L. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. organ I instancji zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o wyrażenie zgody na zmianę zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 k.p.a., zgodnie z treścią wniosku M. B. i S. K., które to pismo zostało pozostawione przez Prezydenta Miasta L. bez odpowiedzi. Starosta L. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku, uwzględniając wniosek K. B. i S. K. o zmianę decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2014 r., zmienił ww. decyzję w całości i ustalił odsetki ustawowe za opóźnienie w zapłacie odszkodowania za okres od dnia [...] listopada 2010 roku do dnia [...] stycznia 2012 roku w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji w dniu [...] czerwca 2014 r. odwołanie do Wojewody [...] złożył Prezydent Miasta L., działający w imieniu Gminy Miejskiej L., w którym wniósł o: uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji; albo o uchylenie decyzji w całości i o orzeczenie o odmowie ustalenia i wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie/zwłokę; ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie Staroście L. w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...], rozpoznając powyższe odwołanie od decyzji Starosty L. z dnia [...] czerwca 2014 roku Nr [...], zmieniającej jego własną decyzję z dnia [...] maja 2014 roku Nr [...], w zakresie okresu i ustalenia wysokości przyznanych odsetek, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, że brak było podstaw do uchylenia ww decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] i ponownego ustalenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie przedmiotowego odszkodowania za okres od dnia [...] listopada 2010 roku do dnia [...] stycznia 2012 r. w kwocie [...] zł. Powyższa decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Następnie Wojewoda [...], rozpoznał odwołanie złożone w dniu 28 maja 2014 r. przez Prezydenta Miasta L., działającego w imieniu Gminy Miejskiej L., od decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., w przedmiocie ustalenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie odszkodowania i wydał w dniu [...] marca 2015 roku zaskarżoną decyzję, którą uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] maja 2014 r. oraz orzekł o ustaleniu odsetek ustawowych za okres od dnia [...] listopada 2010 roku do dnia [...] stycznia 2012 roku w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] odnosząca się do zapłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod publiczne drogi gminne część ul. [...] w L., stała się wykonalna względem Gminy L. z dniem [...] listopada 2010 r. t.j następnego dnia roboczego po ogłoszeniu ww. wyroku WSA w Warszawie. Przy czym, organ wskazał, iż odsetki za opóźnienie są należne, zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dopiero po upływie 14-dniowego terminu liczonego od dnia, w którym decyzja stała się wykonalna t.j dnia następnego po dniu ogłoszenia wyroku WSA. Na gruncie niniejszej sprawy ostatnim dniem, do którego Gmina L. winna była zapłacić odszkodowanie był dzień [...] listopada 2010 roku. Oznacza to, że odsetki winny zostać naliczone od dnia [...] listopada 2010 roku tj. po bezskutecznym upływie 14 dni od dnia ogłoszenia wyroku WSA do dnia [...] stycznia 2012 r. tj. do dnia wypłaty należnego odszkodowania. Stosownie zaś do dyspozycji art. 481 § 1 K.c. organ przyjął, że należne odsetki są odsetkami ustawowymi. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tut. Sądu wniosła Gmina Miejska L. zarzucając naruszenie: 1) naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw z art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że sprawa dochodzenia roszczeń o wypłatę odsetek za opóźnienie, zwłokę w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ww ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie posiada cywilnego charakteru i właściwą dla jej rozpatrzenia jest droga postępowania administracyjnego; 1) naruszenie art. 104 par 1, art, 107 par. 1 i art. 138 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji Wojewody [...] nr [...] bez podstawy prawnej z uwagi na charakter cywilny przedmiotowego postępowania o dochodzenie roszczeń o wypłatę odsetek za opóźnienie, zwłokę w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; 1) naruszenie art. 168 par. 1 w zw z art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez uznanie, że Gmina L. pozostała w opóźnieniu z zapłatą odszkodowania do czasu uprawomocnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r. ( sygn. akt r SA/Wa 921/10), co nastąpiło w dacie [...] stycznia 2012 r.; 1) naruszenie art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że odwołanie do przepisów kodeksu cywilnego nie odnosi się do kwestii przedawnienia roszczeń o wypłatę odsetek za opóźnienie, zwłokę w wypłacie odszkodowania; 2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygniecie Wojewody [...] nie narusza prawa. Podstawę wydania kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Należy również wskazać, iż zgodnie z treścią art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U., Nr 133, poz 872 ze zm), odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r., będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości t.j. według art. 128-135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych wydanych do ustawy. Problem ustalania odsetek za nieterminowe wypłacenie odszkodowania uregulowany jest przepisem art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), stosownie do którego w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Przepis ust. 2 tegoż artykułu nakazuje do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego dotyczy w tym przypadku głównie stosowania art. 476, 477 i 481 k.c. Zgodnie z prawidłowymi wywodami poczynionymi przez organ odwoławczy, który przywołał treść powyższych przepisów, należy wskazać, iż stosowanie min. przepisu art. 481 § 1 k.c. jest w sprawie prawidłowe a przepis powyższy stanowi właściwą podstawę prawną decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Nie ma zatem skarżący racji, iż brak jest podstaw formalno-prawnych i merytorycznych do wydania przez Starostę L. ww. decyzji w sprawie. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności organu administracji ma na celu zapobieganie negatywnym skutkom wykonania przez adresatów aktów organów administracji publicznej obowiązków wynikających z treści tych rozstrzygnięć czy też czynności tych organów, a które zostały zakwestionowane przez podmioty w skardze do sądu administracyjnego i których zaskarżenie nie wywołuje suspensywnego skutku (wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego). Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r. (sygn. akt I GPS 1/07), w postępowaniu kasacyjnym wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy. Wniosek ten podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniesienie skargi kasacyjnej od nieprawomocnego wyroku WSA nie stanowi zatem samo w sobie przyczyny prawnej usprawiedliwiającej powstrzymanie się dłużnika z wykonaniem zobowiązania. Treść przepisu art. 61 § 2 pkt 1 natomiast stanowi, iż w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie - organ, który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części chyba, że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzyma ich wykonania. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wstrzymał wykonanie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny nastąpiło natomiast wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 921/10 oddalającym skargę. W dniu tym upadło wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem następuje ono w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji (art. 61 § 6 p.p.s.a.). Oznacza to, że z chwilą wydania przez sąd administracyjny pierwszej instancji orzeczenia kończącego postępowanie przed tym sądem, to jest po merytorycznym rozpoznaniu skargi, przestaje obowiązywać postanowienie organu administracyjnego o wstrzymaniu wykonania aktu bądź czynności organu administracji i to bez względu, czy orzeczenie sądu ma cechę prawomocności czy też nie. Z analizy zebranego w sprawie materiału wynika, iż Prezydent Miasta L., reprezentujący gminę Miejską L., nie wystąpił wraz z wniesieniem skargi kasacyjnej o wstrzymanie wykonania ww decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., co skutkowało wykonalnością decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Z powyższego wynika, iż decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. odnosząca się do zapłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod publiczne drogi gminne - część ul. [...] w L., stała się wykonalna względem Gminy L. z dniem [...] listopada 2010 r. t.j następnego dnia roboczego po ogłoszeniu ww. wyroku WSA w Warszawie. Przekroczenie ustawowych terminów wypłaty odszkodowania, zgodnie z powyższym, powoduje możliwość wystąpienia przez osobę uprawnioną do odszkodowania, z roszczeniem o wypłatę odsetek z tytułu opóźnienia w wysokości ustawowej (art. 481 § 1 i 2 k.c.). Roszczenie to nie jest zależne od wystąpienia szkody (spowodowanej opóźnieniem w zapłacie) i nie zależy od przyczyny opóźnienia. Należy w tym miejscu podnieść, iż odesłanie, zawarte w art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do odpowiedniego stosowania przepisów k.c., nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Organ, który wydał decyzję o odszkodowaniu, zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej kwestię odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Takie stanowisko poparte jest szeroką linią orzeczniczą, zawartą m. in.: w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 232/12, w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2010 r., IV SA/Po 406/10, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2006 r., I OSK 525/05. W orzeczeniach tych podkreślano, że obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Starosta L. był więc zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania wnioskodawców o ustalenie odsetek. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, że odesłanie do stosowania odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego oznacza samo przez się, że sprawę o roszczenie o odsetki powstałe w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. Jeżeli chodzi w szczególności o wywłaszczenie nieruchomości, to stwarza ono stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, bowiem polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ugn). Jest przykładem nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, a samo ustalenie odszkodowania jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacaniu tego odszkodowania jest oczywiście roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest wszak pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zawarte w art. 132 ust. 2 ugn odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w tym kodeksie na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie organ administracji zobowiązany był, na podstawie obowiązującego stanu prawnego, wydać decyzję administracyjną rozstrzygającą kwestię odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. A zatem Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające ustalenie odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za zajęcie części ww nieruchomości pod drogę publiczną ul. [...] w L. liczone, zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 u.g.n., po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się wykonalna (ostateczna). Oznacza to, że odsetki winny zostać naliczone, jak uczynił to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, od dnia [...] listopada 2014 roku tj. po upływie 14 dni od daty ogłoszenia wyroku WSA w Warszawie, które miało miejsce w dniu 10 listopada 2010 roku (termin 14-dniowy liczony od dnia następnego po dniu ogłoszenia wyroku) do dnia [...] stycznia 2012 r. tj. do dnia poprzedzającego wypłatę należnego odszkodowania, które nastąpiło w dnu [...] stycznia 2012 roku. Reasumując, w związku z powyższym uznać należy, że zarzuty skarżącej przedstawione w skardze są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie, nie znajdują one potwierdzenia w ustalonym stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). ----------------------- ■-J