IV SA/Wa 2396/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 3 pkt 1-7, 9-12, § 5, § 6, § 7 I. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. (dalej także "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu"), na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej "p.p.s.a.", skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w G. (dalej także "Rady") z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy i Miasta G. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] marca 2016 r., Poz. [...]), dalej także "zaskarżoną uchwałę" albo "regulamin". W skardze podniesiono przeciwko w/w uchwale zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa: 1. art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137, § 118 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (jednolity tekst Dz. U. z 2016 r. poz. 283), polegające na nieuprawnionym powtórzeniu w § 2 ust. 1-7, 9-12 uchwały regulacji art. 2 ust. 3, 3a, 4, 5, 6, 7, 12, 14, 15, 16 i 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (jednolity tekst Dz. U. z 2015 r., poz. 139). 2. art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137, § 118 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na nieuprawnionym powtórzeniu w § 5 Uchwały regulacji art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. 3. art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137, § 118 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na nieuprawnionym powtórzeniu w § 6 Uchwały regulacji art.6 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. 4. art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137, § 118 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na nieuprawnionym powtórzeniu w § 7 Uchwały regulacji art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] września 2016 r., Rada uznała zasadność skargi wniesionej przez Prokuratora, aczkolwiek podniosła jednocześnie następujące kwestie: (-) postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów ustawy, podobnie jak i nie naruszają praw mieszkańców gminy, (-) ani uchwała zaskarżona obecnie, ani uchwała o podobnej treści, obowiązująca w okresie poprzednim, nie zostały zakwestionowane w trybie nadzorczym przez Wojewodę, (-) Prokurator nie skorzystał z przewidzianej w art.70 ustawy o Prokuraturze możliwości zwrócenia się do Rady o zmianę lub uchylenie zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W związku z faktem, że przedmiotowa skarga została złożona przez Prokuratora na podstawie art.70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, nie odnosi się do niej wymóg wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Podobnie jej wniesienie nie było ograniczone też żadnym terminem. Skarga jest zasadna. IV. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] u nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w części objętej zaskarżeniem prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązującego na terenie Gminy i Miasta [...], wydana na postawie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz.1515) oraz art.19 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015 r., poz.139). Przedmiotem skargi jest wyłącznie część w/w uchwały, obejmująca postanowienia jej § 2 ust.3 pkt 1 - 7, 9 - 12 oraz §§ 6 – 7, którym to postanowieniom skarga zarzuca sprzeczność z zakazem niepowtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów aktów normatywnych, wywodzonym przez Prokuratora z przepisów art.7 i 94 Konstytucji RP oraz §§137 i 118 w zw. z §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Stanowisko skargi jest słuszne, albowiem istotnie wskazane w niej zapisy przedmiotowej uchwały są dotknięte sygnalizowanym przez Prokuratora uchybieniem. Z tej racji skargę należało uwzględnić poprzez stwierdzenie nieważności § 2 ust.3 pkt 1 – 7 i 9 - 12 oraz §§ 6 – 7 zaskarżonej uchwały. 2. Zgodnie z art.70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. 3. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 282). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności że może on powtarzać przepisów ustawowych lub ich modyfikować (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. , sygn. akt II OSK 370/07). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie użyte w art.70 Prawa o prokuraturze pojęcie "niezgodność uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego z prawem" odpowiada w istocie (w odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gminy) pojęciu "sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem", użytemu w art.91 ustawy o samorządzie gminnym, którą w świetle art.91 ust.4 należy wykładać (w kontekście przesłanki, upoważniającej sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności aktu) jako "istotne naruszenie prawa". Zasadnym w tej sytuacji jest uwzględnienie uwag formułowanych w związku ze stosowaniem tychże przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do powyższego z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również, gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w zasadach (...) będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). 3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, co następuje: 3.1. W § 2 ust.3 pkt 1-7 i 9-12 zaskarżonej uchwały zamieszczono definicje następujących pojęć: odbiorca usług (pkt 1), osoba korzystająca z lokalu (pkt 2), przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (pkt 3), przyłącze kanalizacyjne (pkt 4), przyłącze wodociągowe (pkt 5), sieć (pkt 6), taryfa (pkt 7), urządzenie pomiarowe (pkt 9), urządzenie kanalizacyjne (pkt 10), urządzenie wodociągowe (pkt 11), wodomierz główny (pkt 12). Stosownie do powyższego: "[art.2] 3. W szczególności, zgodnie z art. 2 ustawy, ilekroć w Regulaminie mowa jest o: 1) odbiorcy usług - należy przez to rozumieć każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym; 2) osoba korzystająca z lokalu - należy przez to rozumieć osobę posiadającą tytuł prawny do lokalu lub osobę korzystającą z lokalu o nieuregulowanym stanie prawnym; 3) przedsiębiorstwie wodociągowo - kanalizacyjnym - należy przez to rozumieć przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność; 4) przyłączu kanalizacyjnym - należy przez to rozumieć odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej; 5) przyłączu wodociągowym - należy przez to rozumieć odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym; 6) sieci - należy przez to rozumieć przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego; 7) taryfie - należy przez to rozumieć zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania; (...) 9) urządzeniu pomiarowym - należy przez to rozumieć przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym; 10) urządzeniach kanalizacyjnych - należy przez to rozumieć sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków; 11) urządzeniach wodociągowych - należy przez to rozumieć ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody; 12) wodomierzu głównym - należy przez to rozumieć przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym. Stwierdzić należy, że treść w/w zapisów stanowi proste powtórzenie definicji legalnych zawartych w ustawie, tj.: - odbiorca usług (art.2 pkt 3), osoba korzystająca z lokalu (art.2 pkt 3a), przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (art.2 pkt 4), przyłącze kanalizacyjne (art.2 pkt 5), przyłącze wodociągowe (art.2 pkt 6), sieć (art.2 pkt 7), taryfa (art.2 pkt 12), urządzenie pomiarowe (art.2 pkt 15), urządzenie kanalizacyjne (art.2 pkt 14), urządzenie wodociągowe (art.2 pkt 16), wodomierz główny (art.2 pkt 19). W świetle uwag poczynionych wcześniej (na temat niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego innych regulacji normatywnych) stwierdzić należy, że postanowienia § 2 ust.3 pkt 1-7 i 9-12 zaskarżonej uchwały naruszają przepisy prawa w sposób istotny. Okoliczność ta obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności tychże postanowień uchwały. 3.2. Z kolei w §§ 5 – 7 zaskarżonej uchwały zawarto następujące postanowienia: "§ 5. Świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków odbywa się w oparciu o pisemną umowę zawartą między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zgodnie z art. 6 ustawy. § 6. Umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest zawierana z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. § 7. Umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, po spełnieniu warunków określonych w ustawie.". W/w postanowienia regulaminu odpowiadają wprost treści art.6 ust.1, ust.2 i ust.6 ustawy. Stwierdzić w tej sytuacji należy, że postanowienia §§ 5 – 7 zaskarżonej uchwały również naruszają przepisy prawa w sposób istotny. Okoliczność ta obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności tychże postanowień uchwały. 4. Okoliczności podane w odpowiedzi organu na skargę Prokuratora nie mogły stanowić przeszkody do uwzględnienia w skargi. W szczególności nie można postawić podmiotowi wnoszącemu skargę zarzutu zaniechania uprzedniego zwrócenia się do Rady o zmianę lub uchylenie zaskarżonych postanowień uchwały w sytuacji, w której art.70 Prawa o prokuraturze nie uzależnia dopuszczalności wniesienia przewidzianej tam skargi od dopełnienia w/w czynności, pozostawiając prokuratorowi swobodę w wyborze właściwego środka prawnego. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.