IV SA/Wa 2405/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skarg K. G., A. M., E. N., H. G., K. G. i M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności złożenia odwołania oddala skargi Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, w myśl art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", niedopuszczalność odwołania, p. K. G., p. E. N., p. M. G., p. H. i K. G., oraz p. A. M. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2013 r., która orzeczono m.in. o niewyrażeniu zgody na zmianę w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. przeznaczenia gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, o łącznej powierzchni 5,1124 ha na cele nieleśne, z przeznaczeniem pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Uzasadniając orzeczenie organ administracji przywołał następujące okoliczności: - art. 134 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania; w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, - niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym; wystąpienie choćby jednej z tych przesłanek powoduje konieczność wydania przez organ II. instancji orzeczenia w trybie art. 134 K.p.a.; do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt Il OSK 1661/06, opubl. LEX nr 425381), - w rozpatrywanej sprawie występuje pierwszy z wymienionych powyżej przypadków niedopuszczalności odwołania - z przyczyn podmiotowych; zgodnie z ust. 3a art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), stroną w postępowaniu, o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta); zatem przymiot strony w tymże postępowaniu nie przysługuje innemu podmiotowi niż wskazany w art. 7 ust. 3a., albowiem przepis ten stanowi lex specialis do art. 28 K.p.a., - z powyższego zatem wynika, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie przysługuje wnoszącym odwołanie, jako właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem Burmistrza R. o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne; tym samym osoby te nie posiadają legitymacji prawnej do złożenia odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2013 r. W skargach na postanowienie, wnoszący uprzednio odwołanie, zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 28 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie przyznania legitymacji do złożenia odwołania uprawnionej stronie, - art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na zastosowaniu art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do określenia legitymacji do udziału w postępowaniu wszczętym a niezakończonym przed wejściem w życie przedmiotowego przepisu, a w konsekwencji pozbawienie nabytego uprzednio przez Skarżących przymiotu strony postępowania administracyjnego, co stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych, a także zasady zakazu retroaktywności prawa. Uzasadniając zarzuty przywołano następujące okoliczności: - [...] marca 2013 r. Skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] w przedmiocie wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, - Strony, w dniu wniesienia odwołania, były uprawnione do zaskarżenia decyzji Marszałka Województwa [...], albowiem są właścicielami nieruchomości objętych pracami planistycznymi, prowadzonymi przez Gminę R., które to nieruchomości objęte były postępowaniem w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne; przysługiwał im zatem interes prawny warunkujący możliwość występowania w toku postępowania administracyjnego; powyższe stanowisko znajduje swoje oparcie w dominującym nurcie orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 92/10 i 1882/10 oraz wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 396/10 – dostępne w CBOSA), - już po wszczęciu postępowania w II. instancji, w dniu 26 maja 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503), wprowadzająca do tejże ustawy nowy art. 7 ust. 3a, zgodnie z którym stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), - ustawodawca, wprowadzając w ustawie powyższą zmianę, nie zamieścił żadnych przepisów intertemporalnych; wobec powyższego przepis ten ma zastosowanie tylko i wyłącznie do zdarzeń, które miały miejsce od dnia wejścia w życie ustawy - od 26 maja 2013 roku. W skargach wywodzono, że przyjęta przez organ interpretacja regulacji prowadzi do naruszenie zasady lex retro non agit i ochrony praw nabytych. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargi, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. W sprawie nie jest sporny stan faktyczny (kwestia, kiedy weszła w życie nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz kiedy wniesiono odwołanie). Sąd miał na uwadze następujące uwarunkowania prawne sprawy. Skald 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego 25 listopada 2013 r. podjął uchwalę (sygn. akt II OPS1/13 – dostępna w CBOSA) o następującej treści: "Właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503).". Wprawdzie pobieżna lektura samej treści uchwały mogłaby prowadzić do wniosku, że wskazane orzeczenie nie może odgrywać roli w rozpoznawanej sprawie, gdzie przedmiotem rozstrzygania przez organ administracji było wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów na cele inne niż leśne nie zaś inne niż rolne. Sąd miał jednak na uwadze konstrukcję, będącej przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, normy prawnej zakreślającej zakres procedury wyrażania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na inne cele na etapie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie w art. 7 ust. 2 prawodawca, zakreślając granice obowiązku uzyskania zgody, po części wstępnej wskazuje, które organy są właściwe w sprawach wyrażania zgody, gdy chodzi o określone grunty rolne (pkt 1) a które co do określonych gruntów leśnych.(pkt 2 i 5). Z kolei ust. 3 dotyczy łącznie problematyki wyrażania zgód zarówno, co do gruntów rolnych jak i leśnych. Stad, więc, pomimo, że uchwała - w następstwie brzmienia przestawionego pytania - formalnie mogłaby być rozumiana, jako dotycząca wyłącznie wyrażania zgody w przedmiocie gruntów rolnych jednak w istocie materialnie odnosić ją trzeba do wszelkich przypadków wyrażania, zgód, w myśl art. 7 ust. 2 ustawy. Jedynie na marginesie w związku z tym wypada odnotować, że nie do przyjęcia byłby pogląd, jakoby kwestie uwarunkowań formalnych dotyczących wydawania identycznych zgód, w ramach procedury planistycznej, przez inne właściwe organy, mogły być traktowane odmiennie. Sąd nie znalazł podstaw, aby w rozpoznawanej sprawie nie podzielić stanowiska wyrażonego w uchwale o sygn. akt II OPS1/13. Jest wobec tego związany dokonaną w niej oceną prawną, co wynika a contrario z art. 269 §. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W świetle wskazanej uchwały, odnosząc jej tezę do stanu faktywnego w rozpoznawanej sprawie, wypada skonstatować, że wnoszący środki odwoławcze nigdy nie mieli statusu strony w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na inne cele. Uprawnienia takiego nie sposób wywieść z faktu, że w orzecznictwie sądowym dominował pogląd, jakoby właściciele gruntów byli stronami tego rodzaju postępowań. Taka okoliczność faktyczna nie może być źródłem nabytych uprawnień, zwłaszcza mając na uwadze treść podjętej uchwały o sygn. akt II OPS1/13, w której kwestia praktyki orzeczniczej została dostrzeżona i odnotowana. Należy podkreślić, że polski porządek prawny nie jest oparty na zasadzie precedensu – stąd konkretna, nawet dominująca, praktyka orzecznicza nie może być źródłem wywodzenia określonych uprawnień i żądania ich ochrony, jako praw nabytych. W tym kontekście bezzasadne są również zarzuty naruszenia reguły nie działania prawa wstecz. Wobec oceny dokonanej w uchwale o sygn. akt II OPS1/13, nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 2013 roku nie prowadziła do uszczuplenia uprawnień skarżących. Nie mieli ich bowiem również przed wejściem w życie noweli. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt II OPS1/13 "sformułowana przez ustawodawcę wypowiedź nie ma charakteru nowości w znaczeniu wprowadzenia od przepisu treści dotąd tam nie zawartej". Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań chybione są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przywołanych w skargach, czy reguł wywodzonych z zasad konstytucyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.