IV SA/Wa 2416/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, usługami, infrastrukturą techniczną i wjazdami na działkach ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] i na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] oraz na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w W. - w części ustalającej linię zabudowy oraz szerokość elewacji od strony projektowanej drogi wewnętrznej oraz od strony istniejącej drogi wewnętrznej i w tym zakresie umorzyło postępowanie, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z 30 kwietnia 2013 r., skorygowanym 6 sierpnia 2013 r., S. sp. z o. o. wystąpiła do Prezydenta W. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", a m. in.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej. Sposób ustalania wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., natomiast zgodnie z ust. 2 § 3 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W celu ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowych działek granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Analiza odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu. Teren inwestycji leży na obszarze przeważającej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, uzupełnionej usługami towarzyszącymi. Planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację występującej w obszarze funkcji mieszkaniowo - usługowej. Organ I instancji prawidłowo ustalił linię zabudowy dla planowanej inwestycji wzdłuż ul. [...] jako kontynuację linii zabudowy najbliższego budynku wielorodzinnego położonego przy ul. [...], sąsiadującego od strony wschodniej i nawiązał do linii zabudowy jego wschodniego skrzydła. Tak ustalona linia zabudowy jest celowa także z uwagi na wysokość planowanej zabudowy, gdyż odsunięta nieco dalej nie zdominuje i nie zawęzi swoją skalą wąskiej ul. [...]. Brak jest jednak podstaw do ustalenia linii zabudowy wzdłuż projektowanej drogi wewnętrznej, jak również wzdłuż istniejącej drogi wewnętrznej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). W związku z tym nie ma podstawy prawnej do wyznaczenia linii zabudowy wzdłuż projektowanej drogi wewnętrznej, jak również wzdłuż istniejącej drogi wewnętrznej, wobec czego w tym zakresie uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Organ odwoławczy podzielił argumenty wynikające z analizy, przemawiające za przyjęciem wskaźnika w przedziale 0,3 - 0,35, a więc nieco poniżej średniego wskaźnika, który w obszarze analizowanym wynosi 0,37, zaś dla zabudowy mieszkaniowej 0,40, co nie narusza § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Natomiast, w myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie szerokość elewacji frontowej ustalona została na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji wskazał, że szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze są bardzo zróżnicowane w uzależnieniu od funkcji, formy architektonicznej zabudowy, szerokości części frontowych działek i zawierają się w przedziale od 12 m do ok. 120 m. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej wzdłuż ul. [...] na 59-62 m, biorąc pod uwagę istniejące sąsiedztwo budynku przy ul. [...]. Nie ma natomiast podstaw do ustalenia szerokości elewacji frontowej wzdłuż projektowanej drogi wewnętrznej. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z wniosku inwestora jednoznacznie wynika, że główny wjazd na działkę odbywa się z ul. [...], zaś wewnętrzną drogę dojazdową zaprojektowano wzdłuż nieprzekraczalnych linii zabudowy, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego rejonu. Teren planowanej inwestycji przylega do ul. [...], z której odbywa się wjazd i wejście na działkę inwestora, a zatem zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia za front działki, a w konsekwencji za elewację frontową, należało przyjąć elewację prostopadłą do ul. [...], z której odbywa się wjazd i wejście na działkę. W związku z tym nie ma podstawy prawnej do ustalenia szerokości elewacji budynków wzdłuż projektowanej drogi wewnętrznej, jak również wzdłuż istniejącej drogi wewnętrznej, wobec czego w tym zakresie uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie. Odnosząc się do ustalonej wysokości zabudowy stwierdzono, iż zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Mierzy się ją od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 2). Jeżeli na działkach sąsiednich przebiega ona tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 3). W myśl zaś § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Mając na uwadze wyniki analizy stwierdzono, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość elewacji frontowej wzdłuż ul. [...] do 15,6 m z częścią od strony wschodniej o wysokości 28 m, zaś wzdłuż projektowanej ulicy wewnętrznej do 28 m z dominantą w północnej części o wysokości 42 m, natomiast wysokość wzdłuż wschodniej granicy działki ustalona została do 19 m, w północnej części działki - do 22 m. Powyższe ustalenia wynikają z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy. Nowa zabudowa stanowić będzie fragment północnej pierzei ul. [...], a nawiązywanie wysokościami do bardzo zróżnicowanej wysokościowo zabudowy nie jest celowe urbanistycznie. Przy zabudowie tego obszaru należy unikać kontrastów wysokości i ciążyć do "uspokojenia" zabudowy tego rejonu oraz otworzenia go na teren zielony. W związku z powyższym wysokości nie powinny przekroczyć 28 m (tak jak w przypadku budynku przy ul. [...]), jednakże w północnym szczycie działki, akcentując narożnik kwartału, przy planowanym terenie zielonym dopuszczalna jest dominanta o wysokości 42 m i wielkości rzutu jak budynki w sąsiedztwie po wschodniej stronie terenu inwestycji. Od strony północnej działka, na której planowana jest inwestycja sąsiaduje z nieruchomościami, na których znajdują się budynki o wysokościach 49 m i 51 m, a zatem ustalone przez organ I instancji wysokości są dopuszczalne biorąc pod uwagę wyniki analizy. Geometria dachu została ustalona prawidłowo, bowiem z analizy wynika, iż budynki w obszarze mają dachy o zróżnicowanej geometrii, niemniej jednak dominują dachy płaskie. Nie jest zasadne wstrzymanie wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na zaawansowane prace nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dla zastosowania art. 62 u.p.z.p. konieczne jest ustalenie, że stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. oraz projektu planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...], bowiem żadna norma prawna nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgodności ze studium bądź projektem planu. W kwestii określenia terenu inwestycji - nie budzi wątpliwości, że obszar inwestycji oznaczony został przez inwestora na załączniku mapowym do wniosku o ustalenia warunków zabudowy i taki też obszar działki ew. nr [...] objęty został decyzją organu pierwszej instancji. W skardze zarzucono naruszenie: 1. art. 61 i innych przepisów u.p.z.p. poprzez: a) zaplanowanie ciągu komunikacyjnego wyłącznie ulicą [...] bez wyznaczenia drogi alternatywnej, co narusza interes dotychczasowych mieszkańców tego obszaru, gdyż ul. [...] nie jest technicznie przystosowana do przyjęcia dodatkowego ruchu z planowanego na tysiąc mieszkańców osiedla; b) pominięcie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz projektu miejscowego planu zagospodarowania ulic [...] i [...] w zakresie konieczności utworzenia terenów zielonych i ograniczenia wysokości zabudowy; 2. art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) poprzez pominięcie w postępowaniu pozostałych właścicieli i współużytkowników wieczystych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego. Sąd co do zasady podziela argumenty organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z obszernym ich zreferowaniem nie ma potrzeby ich powtarzania. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 61 i innych przepisów u.p.z.p. należy wskazać, co następuje. Kwestia skomunikowania terenu inwestycji z ul. [...] i okoliczność, że - zdaniem Skarżącego - ulica ta nie jest technicznie przystosowana do przyjęcia dodatkowego ruchu z planowanego osiedla, wykracza poza zakres kwestii rozważanych na etapie ustalania warunków zabudowy. W toku postępowania nie było kwestionowane, że ul. [...] należy do dróg publicznych. Kwestia ta dotyczy więc poszukiwania stosownych rozwiązań w zakresie dróg publicznych oraz zjazdów do nich i musi być uwzględniona w ramach realizacji zadań właściwych jednostek samorządu terytorialnego bądź administracji rządowej w zakresie realizacji bądź modernizacji dróg publicznych. Do ustalenia warunków zabudowy istotne znaczenie z tego punktu widzenia ma jedynie to, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie warunek ten jest spełniony. Nie jest również zasadny zarzut pominięcia zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz projektu miejscowego planu zagospodarowania ulic [...] i [...] w zakresie konieczności utworzenia terenów zielonych i ograniczenia wysokości zabudowy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), stąd zasadniczo nie można skutecznie powołać się na jego zapisy w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podobnie rzecz się ma z projektem planu miejscowego. W sytuacji trwającego postępowania w przedmiocie jego uchwalenia organ może jedynie zawiesić w pewnym przypadku postępowanie (art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Brak jest zaś podstaw, aby organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy brał pod uwagę zapisy projektu planu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez pominięcie w postępowaniu pozostałych właścicieli i współużytkowników wieczystych wypada wskazać, że jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jest to przesłanka do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Sąd podziela dominujący w orzecznictwie sądowym pogląd (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 9/12 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA" oraz powołane w nim orzecznictwo), że wniosek o wznowienie postępowania może skutecznie wnieść, a w postępowaniu sądowym powołać się na powyższą przesłankę jedynie strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Skoro Skarżący w postępowaniu tym brał udział, to brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Jednocześnie - już niezależnie od zarzutów skargi, którymi Sąd nie jest związany (art. 134 § 1 P.p.s.a.) - należy podnieść, że organ wadliwie - zbyt szeroko - wyznaczył granice obszaru analizowanego, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Wolą prawodawcy było bowiem, aby generalnie analiza urbanistyczna nie dotyczyła nazbyt rozległego obszaru - ma ona obejmować tylko teren o całkowitej szerokości łącznie trzykrotności frontu działki inwestycyjnej (z możliwością poszerzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach), nie zaś 7-krotną szerokość, jak przyjęły organy administracji. Potwierdza to dosłowna treść § 3 ust. 2 rozporządzenia. O woli prawodawcy świadczy w szczególności zastrzeżenie, zawarte w § 3 ust. 2 in fine rozporządzenia, że szerokość granic terenu analizowanego nie może być mniejsza niż 50 m. Przy założeniu, że prawodawca jest racjonalny, przy alternatywnym rozumieniu przedmiotowej regulacji, zastrzeżenie to nie miałoby sensu. Gdyby istotnie wolą prawodawcy było dokonywanie obligatoryjnej analizy terenu, co najmniej o szerokości 7-krotnego frontu działki inwestycyjnej (rozumienie przepisu prezentowane także w orzecznictwie - front działki oraz jego trzykrotności w każdym kierunku) w istocie nie mógłby zdarzyć się przypadek, gdy zastosowanie znajdzie zastrzeżenie, co do minimalnej szerokości analizy - 50 m. Odnosiło by się ono wyłącznie do działek inwestycyjnych o szerokości poniżej 7,15 m, a więc nieruchomości, które generalnie nie są możliwe do samodzielnej zabudowy w zakresie, w jakim wymaga to ustalenia warunków zabudowy (jedynie np. rozbudowy). Dodać też wypada, że logiczne powiązanie § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdzie posłużono się pojęciem "działki sąsiedniej" - co w języku potocznym rozumiane jest jako przyległa - wskazuje, że wolą prawodawcy było analizowanie zagospodarowania działek bezpośrednio granicznych (chyba, że analiza byłaby węższa niż 50 m). Orzecznictwo sądów w kwestii szerokości analizy nie było jednolite, lecz aktualnie przeważa w nim pogląd, że pełną szerokość analizy wyznacza generalnie tylko potrójna szerokość frontu działki inwestycyjnej (patrz wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1334/09, II OSK 910/10, II OSK 172/11, II OSK 2167/11 - dostępne w CBOSA). Biorąc to pod uwagę należy podnieść, że wyznaczony dla potrzeb sprawy obszar analizowany jest zbyt duży (front działki to część terenu inwestycji przylegająca do ul. [...], od której planowany jest główny wjazd). Nie mogło to mieć jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się zabudowa (od północy - kilka XVII i XVI-piętrowych budynków, od wschodu - zróżnicowana zabudowa do wys. XIV pięter), w oparciu o którą dokonano ustaleń, pozwalająca swymi parametrami na ustalenie warunków zabudowy na zasadach określonych w zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.