IV SA/Wa 2420/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy C., po ponownym rozpatrzeniu wniosku D. M. i K. M., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zbiornika nieczystości płynnych – szamba szczelnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gmina C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez E. G., decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, powołując się na przepisy prawa mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, wskazało, że w sprawie zostały spełnione wszelkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. G., nie zgadzając się z rozstrzygnięciami organów i zarzucając naruszenie przez nich licznych przepisów prawa oraz wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W dniu 5 lutego 2015 r. Sąd Rejonowy w O. nadesłał do akt sądowych niniejszej sprawy odpis prawomocnego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. G. zmarłej w dniu [...] marca 2000 r., z którego wynika, że spadek po wymienionej z mocy ustawy nabyły dzieci: W. G., B. G., E. K. i J. G. oraz wnukowie: A. G., S. G. i P. G. Z pisma Sądu Rejonowego w O. nadesłanego do sprawy w dniu 6 marca 2015 r. wynika zaś, że J. G. zmarł w dniu [...] sierpnia 2007 r. Tymczasem adresatami zaskarżonych decyzji, prócz inwestorów D. M. i K. M., byli uczestnicy postępowania wyszczególnieniu w rozdzielnikach kwestionowanych decyzji, tj. B. W., W. S., Z. K., A. T., J. T., M. F., W. F., E. G., A. G., E. S., J. S., B. W., R. W., W. R., J. R., Nadleśnictwo C., a ponadto T. Z. jako kurator dla zmarłej Z. G. ustanowiony do postępowania administracyjnego postanowieniem Sądu Rejonowego w O. w dniu [...] października 2008 r., sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną – aczkolwiek z zupełnie innych względów niż te, które zostały w niej podniesione – albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które Sąd wziął pod uwagę, a które czynią przedwczesną merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania ze skutkiem ex tunc, a rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 kpa szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i § 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (np. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia prawidłowości i zasadności koncepcji przedstawionej przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie, że zmarłą Z. G. będzie reprezentował w postępowaniu administracyjnym kurator ustanowiony przez sąd powszechny w dniu [...] października 2008 r., gdyż już w momencie jego ustanawiania stwierdzone zostały prawa spadkowe po Z. G. postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po wymienionej z mocy ustawy nabyły dzieci: W. G., B. G., E. K. i J. G. oraz wnukowie: A. G., S. G. i P. G. Ustaleni więc zostali spadkobiercy zmarłej strony postępowania i to z ich udziałem – a nie z udziałem kuratora ustanowionego dla zmarłej Z. G. – winno toczyć się postępowanie administracyjne, stosownie do treści art. 30 § 4 kpa, w świetle którego w sprawach dotyczących praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Ponadto ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny mieć na względzie również fakt śmierci jednego ze spadkobierców Z. G. – J. G. zmarłego w dniu [...] sierpnia 2007 r. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie musi bowiem być przeprowadzone ponownie z udziałem wszystkich stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału w tym postępowaniu m.in. poprzez umożliwienie im zajęcia stanowiska oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyli we wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach ustalanych przez organy administracji publicznej. Podkreślić należy, że sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności należy ocenić zaskarżoną decyzję i postępowanie, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek innych okoliczności [T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis 2004, s. 307-308]. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, ponownie ustali właściwy krąg stron postępowania, którym zapewni czynny w nim udział i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazane uchybienia procesowe jakich dopuściły się organy orzekające w sprawie uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego postępowania przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.