IV SA/Wa 2421/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekającą o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na części działek ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w B. oraz części działek ew. nr [...] i nr [...] położonych w W. w gminie [...], polegającej na budowie linii energetycznej SN 15 KV wraz ze stacją kontenerową, pomiarową i dwoma słupami energetycznymi, jednej elektrowni wiatrowej oraz drogi wewnętrznej z placem manewrowym i zjazdem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji jest spowodowana okolicznością, że w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (tj. [...] stycznia 2010 r.) orzecznictwo sądowe było niejednolite w przedmiocie uznania, czy lokalizacja elektrowni wiatrowej jest inwestycją celu publicznego. Dopiero w ostatnim czasie zgodnie przyjęto w nim, ze tego typu inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Przepisy regulujące tę kwestię były jednak na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej na tyle niejasne, że przyjęcie ich wykładni polegającej na uznaniu lokalizacji elektrowni wiatrowej za inwestycję celu publicznego, choć jest naruszeniem prawa, to jednak nie ma charakteru rażącego. W ówczesnym stanie prawnym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z 2001 r. Nr 129, poz. 1447 i Nr 154, poz. 1800, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 74, poz. 676, Nr 113, poz. 984, Nr 126, poz. 1070, Nr 130, poz. 1112, Nr 153, poz. 1271, Nr 200, poz. 1682 i Nr 240, poz. 2058 oraz z 2003 r. Nr 1, poz. 15), zwanej dalej "u.g.n.". Celami publicznymi w rozumieniu u.g.n. jest m. in.: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 u.g.n.). W świetle aktualnego orzecznictwa nie można uznać, że urządzenia służące do wytwarzania energii elektrycznej (np. elektrownia wiatrowa) należą do innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, niemniej jednak ówcześnie niektóre składy sędziowskie uznawały, że elektrownia wiatrowa jest takim urządzeniem. W takiej sytuacji niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej zgodnej z jedną z linii orzecznictwa sądowego, która później okazała się niesłuszna. Rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygniecie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można jednak jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu prawa, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową. W uzasadnieniu decyzji wskazano ponadto (str. 7), że teren objęty inwestycją nie przekracza 0,5 ha i stanowi grunty klasy IVb, stąd nie była wymagana zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W skardze M. W. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, że decyzja lokalizacyjna z [...] stycznia 2010 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jego zdaniem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ: 1. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., stąd nie można wydać dla niej decyzji o ustaleniu jej lokalizacji (powołano liczne wyroki od 2007 do 2013 roku); rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa; nie chodzi tu o błędny w wykładni prawa, lecz o niedopuszczalne jego przekroczenie, w sposób jasny i niedwuznaczny; 2. decyzję wydano bez wymaganej zgody w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie gruntów rolnych"; 3. nie poinformowano mieszkańców B. i W. przez obwieszczenie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Na marginesie wskazano, że inwestycja nie jest akceptowana przez mieszkańców gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.). Zaskarżona decyzja została wydana więc w sprawie nie toczącej się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności, kiedy wyjątkowo - wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych - z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K. p. a. nakłada więc na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło niewątpliwe naruszenie prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie rażące. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu. Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wstępnym więc warunkiem uznania, iż wystąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa nie można uznać, iż kontrolowana decyzja narusza prawo w stopniu rażącym. Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa. Wójt Gminy [...] w kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji z [...] stycznia 2010 r. uznał, że przedmiotowa inwestycja (budowa elektrowni wiatrowej) należy do inwestycji celu publicznego. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Celami publicznymi w rozumieniu u.g.n. jest m. in.: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 u.g.n.). W świetle aktualnego orzecznictwa nie można uznać, że urządzenia służące do wytwarzania energii elektrycznej (np. elektrownia wiatrowa) należą do innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, niemniej jednak, jak słusznie zaznaczył organ, ówcześnie niektóre składy sędziowskie uznawały, że elektrownia wiatrowa jest takim urządzeniem (np. prawomocne wyroki: WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 188/06 i WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 294/07 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Organ w decyzji z dnia stycznia 2010 r. zinterpretował powyższe przepisy w ten właśnie sposób. Dopiero po wydaniu decyzji lokalizacyjnej zaczęła się kształtować jednolita już obecnie linia orzecznicza uznająca, że budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego. W tej sytuacji organ zasadnie nie podzielił stanowiska Skarżącego, że decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. jest dotknięta wadą nieważności, w tym przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to wynika również z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzano, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji (np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 489/05, II OSK 383/07 i II OSK 404/08 - dostępne w CBOSA). Nie jest też zasadny zarzut wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji bez wymaganej zgody w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody właściwego ministra. Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z materiałów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że teren inwestycji nie obejmuje całości działek ew., lecz ich części nie przekraczające 0,5 ha, a ponadto znaczna część gruntu należy do klas niższych niż klasa III-cia. Odnośnie zarzutu braku obwieszczenia o wydaniu decyzji należy podnieść, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie może brać pod uwagę innych niż określone w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek, np. przesłanek wznowienia postępowania, jako że nie są one konkurencyjne wobec przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (uruchomienie każdego z istniejących trybów nadzwyczajnych oparte jest na innych przesłankach). Nie może więc organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności badać przesłanki nie brania przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu, gdyż nie jest to przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, lecz wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa ani za wystąpienie innej przesłanki stwierdzenia nieważności. Dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia okoliczność, czy inwestycja jest akceptowana przez mieszkańców gminy [...]. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.