IV SA/Wa 2423/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę IV SA/Wa 2423/13 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].08.2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie I. instancji, po uchyleniu postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...].02.2013 r., wydanego we wznowionym postępowaniu, odmawiającego uchylenia postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...].07.2011 r., nr [...], uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że uprzednio było już prowadzone w tym przedmiocie postępowanie administracyjne wznowieniowe. Toczyło się z tej samej przesłanki i zostało zakończone ostateczną decyzją reformatoryjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].11.2012 r., uchylającą decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...].02.2012 r. - umarzającą postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe - i odmawiającą uchylenia postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...].07.2011 r., uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P.. Organ odwoławczy przyjął wówczas, że rozstrzygnięcie jakie mogłoby zapaść, musiało znajdować się w zamkniętym katalogu rozstrzygnięć przewidzianych przez ustawodawcę (art. 151 § 1 K.p.a.). W razie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca nie przewidział możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, nawet jeśli żądający wznowienia nie miał przymiotu strony, a powołał się na pozbawienie go bez własnej winy udziału w postępowaniu. W takiej więc sytuacji organ rozstrzygający w sprawie, zobowiązany był do odmowy uchylenia postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...].07.2011 r. uzgadniającego projekt przedmiotowego planu, a nie umorzenia postępowania wznowieniowego. Dostrzegł jednocześnie, że rozstrzygnięcie Miejskiego Konserwatora Zabytków powinno mieć formę postanowienia, a nie decyzji. Z tej też przyczyny zobligowany był, dokonując jego kontroli, do wydania także decyzji, a nie postanowienia. Stwierdził jednak, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne. Jednakże po wydaniu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazanego postanowienia kasatoryjnego z [...].11.2012 r., Miejski Konserwator Zabytków w P. wydał postanowienie z [...].02.2013 r., odmawiające uchylenia postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...].07.2011 r., nr [...]. Na nie zażalił się D. B.. Minister dokonując jego kontroli, uchylił zaskarżone postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. i w całości umorzył postępowanie ponownie prowadzone przed I. instancją w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...].07.2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister wskazał, że kwestia przedmiotowego wznowienia zakończyła się już w 2012 r. Świadczy o tym komparycja i uzasadnienie postanowienia z [...].02.2013 r. We wówczas prowadzonym postępowaniu wznowieniowym wskazano wnioskodawcy na specyfikę postępowania planistycznego, odnoszącą się także do uzgadniania projektu planu. Wyjaśniono, że właściciel terenu objętego przedmiotowym planem nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu planistycznym. W tym postępowaniu bez znaczenia pozostaje fakt, że wcześniej wnioskodawca otrzymał warunki zabudowy dla tego terenu, a przedmiotowym planem objęto tylko jego nieruchomość. Wydanie więc przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji reformatoryjnej z [...].11.2012 r., a więc rozstrzygnięcia co do istoty sprawy kończyło w niej postępowanie administracyjne i zamykało organowi I. instancji drogę do dalszego w niej procesowania. Z tej przyczyny Minister dalsze postępowanie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...].07.2011 r., nr [...] uznał za bezprzedmiotowe i jako takie umorzył, a inkryminowane postanowienie jako wadliwe i zbędne uchylił. We wniesionej skardze profesjonalny pełnomocnik D. B. rozstrzygnięcie to zakwestionował. Zarzucił bezpodstawne przyjęcie, że jego mocodawcy nie służy przymiot strony wznowionego postępowania uzgadniającego plan, mimo że projekt planu został sporządzony tylko dla terenu należącego do D. B.. Przyczyny opracowania tego planu pełnomocnik upatruje w nieprzystąpieniu wnioskodawcy do miejsko-kupieckiej spółki "K.". Stwierdził jednocześnie, że interes prawny skarżącego wynika z faktu wygaśnięcia, w razie uchwalenia planu, otrzymanej przez niego decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu. Podniósł także, iż uchwalenie planu dla terenu należącego do jednej osoby nie realizuje celów określonych przepisami art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rolą sądu administracyjnego jest badanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. ocena czy nie narusza ono prawa materialnego oraz czy przy jego wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazaną regulację Sąd stwierdził, że rozpoznawana skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy mieć na uwadze, że zarówno w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją z [...].11.2012 r., jak i wydanym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. postanowieniu z [...].02.2013 r., odmawiającym uchylenia postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...].07.2011 r., nr [...] - rozstrzygano dwukrotnie w tym samym przedmiocie, w oparciu o tę samą przesłankę wznowieniową i argumenty. Inwestor, zakwestionował bowiem trafność zastosowania zasad postępowania planistycznego, także w zakresie uzgodnień planu, w sytuacji gdy planem jest objęta jedynie nieruchomość należąca do jego mocodawcy. Od początku kwestionował prawidłowość prowadzenia postępowania planistycznego co do przedmiotowego terenu, w kontekście art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym przedmiocie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał decyzję reformatoryjną z [...].11.2012 r. Kończyła ona zatem rozstrzyganie co do istoty sprawy z tej przesłanki wznowieniowej (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Wskazano w niej wyraźnie na odrębności procedury planistycznej w stosunku do orzekania w postępowaniu administracyjnym, w sprawie indywidualnej. Postępowanie prowadzone w tym przedmiocie zakończyło się, co jednoznacznie, w sposób oczywisty zamykało Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w P. drogę do dalszego w niej procedowania. Do ponownego badania postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...].07.2011 r., nr [...] Minister były uprawniony jedynie wówczas, gdyby Minister wydał rozstrzygnięcie kasatoryjne, uchylając decyzję I. instancji i kierując do Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. sprawę do ponownego rozpatrzenia. Takie rozstrzygnięcie nie miało jednak miejsca. Minister wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne. Zatem ponowne rozstrzygnięcie Konserwatora Zabytków wydane w tym przedmiocie, nie było uprawnione. Wobec treści decyzji z [...].11.2012 r. stało się zbędne (powielało jej treść). Wobec tego zachodziły podstawy co najmniej do jego uchylenia i umorzenia postępowania prowadzonego ponownie w tym przedmiocie przed I instancją. Należy przy tym zgodzić się z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, iż uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego stanowi proces legislacyjny, zmierzający do tworzenia prawa miejscowego. Stąd bierze się specyfika tego postępowania, które reguluje obecnie ustawa z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Z uwagi na to, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 tej ustawy) projekt planu miejscowego uzgadnia się z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 17 pkt. 7 lit. btej ustawy). Należy mieć jednak na uwadze, że w owej procedurze uzgodnień nie są uznawani za strony nawet właściciele i użytkownicy wieczyści terenów objętych planem. Zażalenie na np. brak uzgodnienia lub niemożliwe do realizacji warunki, pod którymi projekt planu udzielono może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu miejscowego. Stanowisko takie akceptowane jest przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m. in. wyrok NSA z dnia 15.10.2008 r., sygn. akt II OSK 1210/07). We wskazanym wyroku Sąd wskazał, że ustawodawca wyraźnie nakazał stosowanie art. 106 K.p.a. przy dokonywaniu uzgodnień projektu studium albo projektu planu miejscowego i wskazał tym samym zakres stosowania K.p.a. w postępowaniu uzgodnieniowym, wymaganym przy sporządzaniu projektu studium albo planu. W doktrynie wskazuje się, że stosowanie trybu określonego w art. 106 K.p.a. będzie się sprowadzało przede wszystkim do formy rozstrzygnięcia (ma to być postanowienie) i do sposobu zaskarżania przez gminę stanowisk uprawnionych do uzgodnienia organów. Takiego odesłania nie można traktować rozszerzająco, z uwagi charakter procedury planistycznej. Procedura: ta nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami K.p.a. Jest to procedura legislacyjna, której celem jest sporządzenie i uchwalenie studium albo planu miejscowego. W procedurze tej jako strona występuje gmina, realizująca ustawowo przyznane jej kompetencje planistyczne. Wobec tego, w uruchomionym przez gminę w drodze uchwały postępowaniu planistycznym, którego elementem są postępowania zmierzające do uzgodnienia projektu planu, inne niż gmina podmioty nie mają statusu strony, wynikającego z przepisu art. 28 K.p.a. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają formy udziału czynnika społecznego w procedurze planistycznej i z uwagi na charakter tej procedury nie jest to udział określony przepisami K.p.a. Istnieje możliwość składania wniosków do planu miejscowego, prawo udziału w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, prawo wnoszenia uwag do projektu planu. Prawo do wnoszenia uwag służy każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu - osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym, nie jest uzależnione od istnienia lub naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej uwagę, uwagi nie muszą być uzasadnione. Uwagi te muszą być natomiast rozpatrzone, a prawną formą ich rozpatrzenia jest zarządzenie (może być to zarządzenie zbiorcze). Wójt, burmistrz, prezydent zachowuje te uwagi w dokumentacji planistycznej, przekazuje też wojewodzie wykaz wniesionych uwag. Rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta o nieuwzględnieniu wniosków do planu jak również uwag dotyczących projektu planu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Do sądu administracyjnego może natomiast być zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, pod warunkiem spełnienia przewidzianych tam wymogów. NSA stwierdził także, iż gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym tzw. władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, z tego względu przewidziano różne środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny. Wśród tych form nie ma jednak prawa właścicieli (użytkowników nieruchomości i innych podmiotów) do udziału w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stanowiącym etap postępowania planistycznego prowadzonego przez organy gminy. Uzgodnienie w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę i ochronie tej samodzielności służy stosowanie art. 106 k.p.a. z przewidzianymi tam środkami ochrony. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone we wskazanym wyroku, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Mając je na względzie wyraża stanowisko, że kwestionowanie zapisów planu winno się odbywać we wskazanej uprzednio, przewidzianej w obowiązujących przepisach prawa formie, a nie w drodze wznowienia postępowania uzgadniającego projekt planu miejscowego, przez inne podmioty niż wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu miejscowego. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.