IV SA/Wa 2425/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. S. i T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - P. S. i T. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G. Zaskarżonej uchwale zarzucili: 1/ naruszenie art. 140 kc gdyż uchwała godzi w istotę prawa własności oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; 2/ naruszenie art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 32 Konstytucji RP z uwagi na to, że w takich samych okolicznościach Rada Miejska w P. zróżnicowała sytuację prawną właścicieli poprzez ustanowienie dróg dojazdowych i wewnętrznych; 3/ naruszenie art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ustalenie projektowanej lokalizacji drogi dojazdowej mimo, że nie służy ona zaspokajaniu miejscowych potrzeb; 4/ naruszenie art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe oznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy projektowanej drogi 5.KDD. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w części określonej na rysunku planu – załączniku graficznym do uchwały, w zakresie w którym rysunek ten przewiduje lokalizację drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...] na nieruchomości stanowiącej własność skarżących, tj. na działce ew. nr [...] we wsi G. oraz w zakresie § 29 ust. 4 uchwały w zakresie w jakim przewiduje ona projektowany przebieg drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...] na nieruchomości stanowiącej własność skarżących, tj. na działce ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi G. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinęli powyższe zarzuty. Wskazali, że w dniu 16 lipca 2012 r. wezwali Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa oraz do zmiany uchwały w zakresie w jakim przewiduje ona lokalizację drogi dojazdowej [...] na nieruchomości skarżącej. Pismem z dnia 13 września 2012 r. sprostowali błędne oznaczenie uchwały określonej w wezwaniu o stwierdzenie naruszenia prawa oraz zmodyfikowali żądania wezwania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia na podstawie art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, a także, czy skarżący wyczerpali ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniem Rady Miasta w P. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, skarżący zawarli w piśmie z dnia 17 lipca 2012 r., które wpłynęło do Rady w dniu 18 lipca 2012 r. Następnie pismem z dnia 13 września 2012 r. skarżący sprostowali powyższe wezwanie, wskazując prawidłowy numer uchwały. Skarga do Sądu złożona została w dniu 18 września 2012 r., a więc przed upływem terminu 60 dni od dnia złożenia wezwania o usunięcie naruszenie prawa. Skargę złożono zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Do ustalenia pozostaje zatem, czy powołana uchwała dotyczy interesu prawnego skarżących i czy narusza ten interes prawny. Skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu przysługiwania im prawa własności do działki gruntu o nr ew. [...] położonej we wsi G. objętego ustaleniami zaskarżonej uchwały, a zatem dotyczy ona interesu prawnego skarżących, jako wynikającego z przysługiwania prawa własności do przedmiotowej działki gruntu. Do ustalenia pozostaje zatem stwierdzenie, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżących i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Z uwagi na fakt, iż skarżący podnosili w skardze, że Rada Gminy nadużyła swych uprawnień, nadmiernie ingerując w przysługujące im prawo własności działki o nr ew. [...] położonej we wsi G. powtórzyć należy za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyrokach z dnia 22 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 1498/07 (LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 roku, sygn. akt II OSK 135/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 kc, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Powołany przepis stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować, jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze, będącego aktem prawa miejscowego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Władztwo planistyczne jest pojęciem doktrynalnym, które wywodzi się z powołanego art. 3 ust. 1 oraz z kolejnych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powyższej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 powyższej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przewidziane w art. 140 kc przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1670/97. LEX nr 48758, odnoszący się do art. art. 33 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, o treści tożsamej z art. 6 ust. 1 upzp). Prawo własności doznaje zatem ograniczeń między innymi na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 powyższej ustawy, w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, iż przekroczenia granic władztwa planistycznego skarżący upatrują w tym, że ich działka została w miejscowym planie przeznaczona lokalizację drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...]. Z załączonej do akt sprawy mapy wskazującej teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenia tego terenu w planie wynika, że część działki skarżących przeznaczona została pod drogę. Działka skarżących położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...]. Zgodnie z § 16 oraz § 22 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 uchwały ustala się minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych [...] m2 oraz ustala się, że front nowo wydzielanej działki budowlanej nie może być mniejszy niż [...] m. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 13 marca 2013 r. skarżący P. S. wskazał, że działka nr [...] ma szerokość [...] m, z której pod drogę wydzielono [...] m, zatem po wydzieleniu pozostaje [...] m. Podkreślić należy, że gdyby z działki skarżących nie wydzielić części pod drogę dojazdową oznaczoną symbolem [...] to działka ta i tak nie spełniałaby warunków działki budowlanej określonych w planie. Rozwiązania planu nie ograniczyły więc sposobu korzystania z przysługującego skarżącym prawa własności. Co prawda skarżący P. S. wskazał na rozprawie, że za jego działką położona jest działka matki skarżącego o szerokości [...] m i gdyby przeprowadzić scalenie do powstałaby działka o szerokości [...] m, to jednak na dzień rozpoznawania skargi skarżący są właścicielami tylko działki [...] i tylko w takim zakresie można było badać w jaki sposób został naruszony interes sprawny skarżących. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części działki skarżących pod drogę publiczną w ocenie Sądu, jest racjonalnie uzasadnione i nie stanowi naruszenia tzw. władztwa planistycznego. Planowanie przestrzenne związane jest z przeznaczeniem w miejscowym planie nieruchomości na określone cele, w tym na cele służące interesowi publicznemu. Nieruchomości te nie są "ziemią niczyją" i oczywistym jest, że w pewnych przypadkach istnienie konieczność przeznaczenia nieruchomości, które są przedmiotem własności prywatnej, by uwzględnione zostały potrzeby interesu społecznego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.