IV SA/Wa 2465/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 8 sierpnia 2022 r. nr DOOŚ-WDŚZIL.420.18.2020.MKW.63 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ II instancji") postanowieniem nr DOOŚ-WDŚZIL.420.18.2020.MKW.63 z 8 sierpnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "Skarżący") od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ" "organ I instancji") znak RDOŚ-Gd-WOO.420.76.2018.MR.LK.JP.III z 30 czerwca 2022 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Prace na alternatywnym ciągu transportowym [...]-[...], etap I", stwierdził niedopuszczalność wniesienia ww. odwołania. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. RDOŚ decyzją z 30 czerwca 2020 r. działając na wniosek [...] S.A. z 23 kwietnia 2018 r. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W toku tego postępowania Stowarzyszenia wniosło o dopuszczenie go do udziału w nim. RDOŚ postanowieniem z 4 czerwca 2020 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W wyniku nieusunięcia braków formalnoprawnych zażalenia Stowarzyszenia na ww. postanowienie, GDOŚ pozostawił je bez rozpoznania. Stowarzyszenie pismem z 12 listopada 2020 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność GDOS polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania ww. zażalenia z 15 czerwca 2020 r. na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. WSA w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 118/21, zobowiązał GDOŚ do rozpoznania zażalenia Stowarzyszenia w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W związku z wniesieniem przez Stowarzyszenie skargi kasacyjnej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on nieprawomocny. Niezależnie od powyższego Stowarzyszenie złożyło odwołanie od decyzji z 30 czerwca 2020 r. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. GDOŚ pismem z 3 grudnia 2020 r. wezwał do złożenia podpisów na odwołaniu zgodnie ze sposobem reprezentacji podmiotu ujawnionym w Krajowym Rejestrze Sądowym. Stowarzyszenie pismem z 14 grudnia 2020 r. przekazało odpowiedź na ww. wezwanie, a wraz z nią podpisane odwołanie. Następnie GDOŚ wydał wskazane na wstępie postanowienie z 8 sierpnia 2022 r., którym stwierdził niedopuszczalność jego wniesienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ administracji może stwierdzić niedopuszczalność odwołania wynikającą z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje m.in. sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do jego wniesienia. Zdaniem organu II instancji taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed RDOŚ, nie zostało bowiem do niego w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczone. GDOŚ odniósł się także do ewentualności umożliwienia Stowarzyszeniu uczestnictwa w postępowaniu w myśl przepisów szczególnych, a konkretnie art. 44 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2022 poz. 1029; dalej: "ustawa ocenowa"). Zgodnie z tym przepisem organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Zaznaczono, że zgłoszenie od udziału w tym trybie wymaga spełnienia przesłanki w postaci prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia toczy się w rozpatrywanym przypadku od 23 kwietnia 2018 r. tj. daty wpływu wniosku [...] S.A. do organu I instancji. W tym okresie Stowarzyszenie prowadziło swoją działalność w oparciu o statut z 21 marca 2014 r., przedłożony organowi przy piśmie z 29 maja 2020 r., zgodnie z którym (w pkt 6) organizacja realizuje swoje cele poprzez: 1. rozwój turystyki, 2. promocję [...] jako regionu atrakcyjnego turystycznie, 3. prowadzenie informacji i edukacji w Regionie i o Regionie, w tym o tradycji i historii Regionu, 4. inicjowanie, opiniowanie i wspomaganie planów rozwoju i modernizacji infrastruktury turystycznej, 5. doskonalenie kadr, prowadzenie badań marketingowych i podobnych oraz ich analiza. Zdaniem GDOŚ, tak sformułowana działalność statutowa nie nawiązuje wprost do ochrony środowiska jako celu działania Stowarzyszenia. Również analiza treści poszczególnych punktów nie wskazała, aby kwestie ochrony środowiska mieściły się w tak zakreślonej działalności Stowarzyszenia w dacie, w której chciało ono przystąpić do przedmiotowego postępowania. Finalnie GDOŚ uznał, że brak jest podstaw prawnych dla uznania, że Stowarzyszenie brało bądź mogło brać udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla rozpatrywanego przedsięwzięcia, zatem brak jest po jego stronie uprawnienia do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienia stało się przedmiotem skargi Stowarzyszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniesiono o jego uchylenie. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 44 ust. 2 ustawy ocenowej poprzez bezpodstawne uznanie, że celem statutowym Skarżącego nie jest ochrona środowiska i ochrona przyrody; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy i nieprawidłową ocenę materiału dowodowego w sprawie co doprowadziło Organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji błędnych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji w sposób nieuprawniony uznał, że działalność Stowarzyszenia polegająca na promocji regionu [...] jako regionu atrakcyjnego turystycznie nie jest jednocześnie ukierunkowania na rzecz ochrony środowiska. W ocenie Skarżącego akcentowanie [...] jako regionu atrakcyjnego turystycznie oraz podejmowanie działań informacyjnych i edukacyjnych – co zostało wskazane w pkt 1 i 2 Statutu – w pełni wpisuje się w koncepcję zrównoważonej turystyki, zawierającej w sobie szereg elementów ochrony środowiska naturalnego. Tymczasem Organ zaprezentował w uzasadnieniu postanowienia archaiczne rozumienie turystyki, które doprowadziło do uznania, że ochrona środowiska nie jest jednym z celów Skarżącego i finalnie odmowy uznania, że jest on jednocześnie podmiotem mogącym uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia. Ponadto w skardze zarzucono nieprawidłowe wyliczenie terminu 12 miesięcy, o którym mowa w art. 44 ust. 2 ustawy ocenowej wskazując, że uzasadnione cele statutowe powinny być badane na chwilę wniesienia odwołania. Dodatkowo Skarżący wskazał, że na chwilę obecną nie powinno się rozpoznawać sprawy, z uwagi na brak prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej zażalenia Stowarzyszenia na odmowe dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ II instancji wskazał, że rozstrzygnięcie zostało oparte na treści przedstawionego zarzutu, a jedynie posiłkowo wskazano na informacje znalezione na stronie internetowej Stowarzyszenia. Zaznaczono przy tym, że w dalszym ciągu nie zostały przedstawione konkretne przykłady rzeczywistych działań, które mogłyby poświadczyć, że wpisana w statut z 21 marca 2014 r. działalność polegająca na "rozwoju turystyki" czy na "promocji [...] jako regionu atrakcyjnego turystycznie" czy też na "prowadzeniu informacji i edukacji w Regionie i o Regionie, w tym o tradycji i historii Regionu" mogłaby być rozumiana jako działalność z zakresu ochrony środowiska lub ochrony przyrody. Odnosząc się do kwestii braku możliwości rozpoznawania sprawy na obecnym etapie wobec braku prawomocnego wyroku sądu dotyczącego zażalenia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału, GDOŚ wskazał, że w jego ocenie zasadnym było rozpatrzenie odwołania Stowarzyszenia wraz z pozostałymi odwołaniami od decyzji RDOS z 30 czerwca 2020 r., a nie oczekiwanie na uprawomocnienie się postanowienia wydanego w kwestii wpadkowej. Brak jest również podstaw do zawieszania postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 2492 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022, poz. 329 t.j.; dalej: "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga była niezasadna. Przedmiotem skargi jest postanowienie z 8 sierpnia 2022 r. dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie od decyzji z 30 czerwca 2020 r., ustalającej uwarunkowania środowiskowe. Bezpośrednim powodem uznania, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne w zaistniałym stanie faktycznym było stwierdzenie, że Stowarzyszeniu brak legitymacji do jego wniesienia, nie jest bowiem stroną postępowania oraz nie nabyło uprawnień strony na mocy innych przepisów szczególnych. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został rozpoznany odmownie postanowieniem z 4 czerwca 2020 r. i postanowienie to w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem Stowarzyszenie nie nabyło statusu strony postępowania na mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu Sąd, odnosząc się do podniesionego w treści skargi zarzutu dotyczącego wadliwości orzekania o dopuszczalności wniesienia odwołania przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia o dopuszczeniu Skarżącego do udziału w postępowaniu, stwierdza, że kwestia ta nie stanowi wystarczającej przesłanki do zawieszenia w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a. postępowania dotyczącego ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji. Tym bowiem powinno skutkować oczekiwanie na rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia wniesionej od wyroku – co do zasady dlań korzystnego – o sygn. IV SAB/Wa 118/21. Sąd stwierdza, że kwestia dopuszczenia do Skarżącego do udziału w przedmiotowym postępowaniu jest kwestią wpadkową i nie blokuje merytorycznego rozpoznania właściwego jej przedmiotu tj. ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji pn. "Prace na alternatywnym ciągu transportowym [...]-[...], etap I". Przedmiotem badania przez organ II instancji było także spełnienie przez Skarżącego przesłanek dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy ocenowej. Zgodnie z ich brzmieniem organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1). Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust. 2). W tym miejscu Sąd wskazuje, że nieprawidłowy jest wskazany w uzasadnieniu skargi zarzut błędnego wyliczenia przez GDOŚ terminu wskazanego w tym przepisie. Po pierwsze, wprost z treści przepisu wynika graniczny punkt – dzień wszczęcia postępowania – od którego należy liczyć okres 12 miesięcy prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez organizację, która chce do postępowania dołączyć. W realiach niniejszej sprawy dniem tym jest data wpływu wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu uwarunkowań środowiskowych czyli 23 kwietnia 2018 r., zatem zasadnie organ przyjął za podstawę oceny spełnienia tej przesłanki statut Stowarzyszenia w brzmieniu przyjętym 21 marca 2014 r., bowiem to ten statut obowiązywał w momencie wszczęcia przedmiotowego postępowania. Na poparcie takiego rozumienia przepisu należy także przytoczyć treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 8 marca 2022 r. sygn. III OSK 1005/21, gdzie wskazano, że brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania sytuacji procesowej organizacji ekologicznej w zależności od tego, w którym momencie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a co za tym idzie wymagania wynikające z art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. dotyczą także organizacji ekologicznej, która zamierza uczestniczyć w sprawie dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Oznacza to więc, że warunek dopuszczenia do udziału w postępowaniu w razie prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, znajduje również zastosowanie przy ocenie dopuszczalności złożenia odwołania od decyzji wydanej w takim postępowaniu. Szerzej na ten temat NSA wypowiedział się także w wyroku z 24 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 487/17, gdzie zaznaczono, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zatem postępowanie, które toczy się na skutek złożenie odwołania, jest tożsamym przedmiotowo postępowaniem administracyjnym, które prowadził organ I instancji, podlegającym jednak kontroli instancyjnej. Zatem zasadne jest wymaganie od organizacji społecznej zajmującej się ochroną środowiska spełnienia przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, niezależnie od momentu, w którym chcą tego dokonać. Po drugie, za oczywistość należy uznać, że cele statutowe organizacji muszą obejmować działalność w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody w dacie wniesienia odwołania. Przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Wr 489/19 nic w tej kwestii nie zmienia. Dla porządku należy wskazać, że stan faktyczny w tamtej sprawie obejmował zmianę statutu organizacji starającej się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dokonaną już po wydaniu postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Można jedynie ponownie zaznaczyć, że z powyższych względów zasadne było badanie brzmienia statutu Stowarzyszenia z 2014 r., a nie z 2019 r., albowiem późniejsze dokonanie zmiany nie mogłoby być brane pod uwagę w toku rozpoznawania sprawy. Zgodnie z przedstawionym statutem z 21 marca 2014 r. organizacja realizuje swoje cele poprzez: 1. rozwój turystyki, 2. promocję [...] jako regionu atrakcyjnego turystycznie, 3. prowadzenie informacji i edukacji w Regionie i o Regionie, w tym o tradycji i historii Regionu, 4. inicjowanie, opiniowanie i wspomaganie planów rozwoju i modernizacji infrastruktury turystycznej, 5. doskonalenie kadr, prowadzenie badań marketingowych i podobnych oraz ich analiza. Zdaniem Sądu GDOŚ słusznie uznał, że żaden z powyższych punktów nie odnosił się wprost do ochrony środowiska lub ochrony przyrody. Takie cel został wprost sformułowany i wprowadzony – wbrew twierdzeniom skargi o braku konieczności wpisywania go w treść statutu – przez Stowarzyszenie dopiero w 2019 r. w postaci dodania pkt 6 w brzmieniu "ochrona zasobów i dziedzictwa środowiska przyrodniczego [...].", jednak jak już wskazano, zmiana ta nie mogła być wzięta pod uwagę w stanie faktycznym sprawy. Żaden z celów wskazanych w pkt 1-4 statutu w brzmieniu z 2014 r. nie wskazuje – nawet przy rozszerzonej interpretacji – na ochronę środowiska lub przyrody jako cele działalności Skarżącego, natomiast jednoznacznie wskazuje na promocję [...] jako atrakcyjnego regionu turystycznego. Sąd nie neguje zawartych w skardze twierdzeń, że przy realizacji tych celów w postaci np. opracowywania strategii turystycznych, tworzenia planów infrastruktury turystycznej czy też promocji regionu Stowarzyszenie kieruje się względami ochrony środowiska. Jednakże nie można takiego podejścia – notabene w istocie po prostu zgodnego z obowiązującym powszechnie prawem – automatycznie uznać za działalność na rzecz ochrony środowiska naturalnego, jak chciałaby strona skarżąca. Zaproponowana w skardze interpretacja spisanej działalności Stowarzyszenia jako promującej "zrównoważoną turystykę nierozerwalnie związaną z ochroną środowiska" jest w ocenie Sądu nazbyt szeroka, w istocie dowolna i stanowi jedynie polemikę z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, które nie uwzględnia żądania Skarżącej. Na marginesie należy także zauważyć za organem II instancji, że Stowarzyszenie nie przedstawiło w skardze żadnych przykładów działań, które miałyby stanowić o prowadzonej przezeń działalności w dziedzinie ochrony środowiska. GDOŚ w wbrew tezom skargi w sposób rzetelny i w oparciu o także samodzielnie poprowadzone postępowanie dowodowe dokonał oceny spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek dopuszczenia do udziału w trybie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy ocenowej. W wyniku przeprowadzenia tego postępowania słusznie ustalono, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącego ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie jest oparte o obowiązujące przepisy prawa. Nietrafny jest przy tym zarzut "opierania się" przy rozstrzyganiu sprawy na treści strony internetowej Stowarzyszenia. Zdaniem Sądu, organ II instancji zastosował się do swoich obowiązków wynikających z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i podjął czynności mające na celu ustalenie podejmowanych przez nie aktywności i prowadzonej działalności. W ocenie sądu, m. in. na tym polega "badanie rzeczywistych celów Stowarzyszenia", szczególnie w sytuacji, gdy materiały przedstawione przez nie samo nie dawały precyzyjnej odpowiedzi w tej materii. Biorąc pod uwagę brak uprawnienia Skarżącego do wniesienia odwołania należało stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a., co też nastąpiło. Całość powyżej wskazanych okoliczności w ocenie Sądu uzasadnia stwierdzenie, że przedmiotowe postanowienie odpowiada prawu i nie zasługuje na uchylenie, wobec czego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.