III OSK 1005/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 734/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 734/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] (skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący w skardze kasacyjnej zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 176 § 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w odniesieniu się sądu tylko do niektórych argumentów powołanych w uzasadnieniu skargi na postanowienie organu II instancji, skutkiem czego skarżące Stowarzyszenie pozna argumenty sądu dopiero w uzasadnieniu wyroku NSA, a więc w razie niekorzystnego rozstrzygnięcia NSA, pozbawione zostanie możliwości zwalczania twierdzeń sądu w dwóch instancjach, co naruszy konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności sądownictwa administracyjnego; natomiast dokładna analiza argumentów powołanych w uzasadnieniu skargi, która - jeżeli byłaby przeprowadzona - z pewnością znalazłaby odzwierciedlenie w uzasadnieniu, mogłaby wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w zw. art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej: "u.i.o.ś.", poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że legitymację do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa posiadają organizacje ekologiczne, które nie brały udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji pod warunkiem jednak, że prowadziły działalność przez minimum 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania, chociaż art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. stanowi w takim przypadku samodzielną podstawę ustalenia legitymacji bez zastosowania ust. 1 powołanego artykułu; w efekcie Sąd I instancji oddalił skargę, chociaż winien uchylić zaskarżone postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), gdyż skarżące Stowarzyszenie spełniało wszystkie przesłanki legitymacji z art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji w istocie wskazał jedynie na zasadę tożsamości postępowania jako argument przemawiający za łącznym odczytywaniem ust. 1 i ust. 2 art. 44 u.i.o.ś. Nie uzasadnił natomiast, dlaczego nie uznał argumentów przemawiających za odmienną wykładnią powołanych przepisów, a w szczególności dlaczego zasada tożsamości postępowania jest wystarczająca dla uznania łącznej wykładni art. 44 ust. 1 i ust. 2, chociaż brzmienie przepisów wskazuje na inne konsekwencje. W jego ocenie, samo stwierdzenie, iż jest to wykładnia contra legem nie jest wskazaniem argumentów, a jedynie samym wnioskiem. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż tym samym Sąd I instancji przerzucił na Naczelny Sąd Administracyjny konieczność uzasadnienia wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Zdaniem Stowarzyszenia Sąd I instancji nieprawidłowo skonstruował przesłanki legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, bowiem wywiódł trzecią przesłankę odnoszącą się do okresu prowadzenia działalności, której to przesłanki nie spełnia skarżące Stowarzyszenie, co usprawiedliwiało stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nie jest oparty na uzasadnionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 44 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że legitymacje do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa posiadają organizacje ekologiczne, które nie brały udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji pod warunkiem jednak, że prowadziły działalność przez minimum 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania, chociaż art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. stanowi w takim przypadku samodzielną podstawę ustalenia legitymacji bez zastosowania ust. 1 powołanego artykułu. Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. "Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". W myśl zaś art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. "Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony". Zdaniem skarżącej kasacyjnie treść art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. oraz treść art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. należy interpretować rozłącznie. Taka interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której pomimo, że organizacja ekologiczna nie mogła uczestniczyć w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż nie spełniała warunku prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed wszczęciem tego postępowania, to jednak mogłaby wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, albowiem warunek prowadzenia działalności statutowej w omówionym wyżej zakresie przez okres 12 miesięcy nie dotyczyłby postępowania przed organem II instancji. Taka interpretacja powyższych przepisów jest niezgodna z wykładnią systemową i celowościową. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. organizacja ekologiczna, chcąc wziąć udział w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, muszą wykazać się prowadzeniem działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a co za tym idzie postępowanie przed organem II instancji toczące się w związku z wniesieniem odwołania od decyzji organu I instancji, nie jest postępowaniem innym, nowym, lecz stanowi kontynuację postępowania zainicjowanego przed organem I instancji. Postępowanie to więc jest tożsame przedmiotowo z postępowaniem administracyjnym, które prowadził organ I instancji. Brak więc jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania sytuacji procesowej organizacji ekologicznej w zależności od tego, w którym momencie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a co za tym idzie wymagania wynikające z art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. dotyczą także organizacji ekologicznej, która zamierza uczestniczyć w sprawie dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 487/17). Oznacza to więc, że warunek dopuszczenia do udziału w postępowaniu w razie prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, znajduje również zastosowanie przy ocenie dopuszczalności złożenia odwołania od decyzji wydanej w takim postępowaniu. Nie zasługują na uwzględnienie także wywody skarżącej kasacyjnie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2018 r. w sprawie II OSK 833/16, w którym Sąd ten wypowiedział się za łączną wykładnią art. 44 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. został opublikowany już po upływie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą organizacje ekologiczną. Zdaniem bowiem skarżącej kasacyjnie w wcześniejszym orzecznictwie przesłanka ta, dotycząca czasokresu prowadzenia działalności statutowej, nie występowała. Jako przykład takich wyroków podano orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 448/16 i II OSK 456/16. Odnosząc się do tych twierdzeń po pierwsze zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Orzeczenia sądów oczywiście mogą mieć charakter pomocniczy w procesie wykładni i stosowania prawa przez organy administracji, jednakże organy administracji procedują w oparciu i na podstawie przepisów prawa. Po drugie wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach o sygn. akt II OSK 448/16 i II OSK 456/16 nie zakwestionowano konieczności łącznego odczytywania art. 44 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. orzeczenia te odnoszą się do odmiennej sytuacji, sprawy te bowiem nie dotyczyły postępowań wymagających udziału społeczeństwa i ta okoliczność jako zasadnicza stanowiła przedmiot rozważań Sądu. Odmienność okoliczności faktycznych spowodował, co zasadnie zauważył Sąd I instancji, że aspekt prowadzenia przez organizację ekologiczną dzielności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochronny przyrody przez okres minimum 12 przed dniem wszczęcia postępowania nie był objęty rozważaniami Sądu. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 Konstytucji RP. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżącego Stowarzyszenia nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W realiach niniejszej sprawy Sąd odniósł się do poruszonej w skardze istoty sprawy jaką była kwestia wykładni art. 44 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. Wyjaśnił także dlaczego powołane przez skarżącą orzecznictwo nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność zaś niepodzielania przez skarżącą kasacyjnie stanowiska Sądu I instancji nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., ani też art. 176 § 1 Konstytucji RP. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.