II OSK 456/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...]z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 622/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 622/15 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu postanowienie Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że brak było podstaw do przywrócenia terminu do złożenia odwołania na podstawie art. 58 k.p.a. Wskazał, że organ prawidłowo ustalił, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] ż dnia [...] października 2014 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę (ani też nie brał udziału w tym postępowaniu jako podmiot na prawach strony), w związku z czym nie doręczono mu tejże decyzji. W rezultacie dla skarżącego nie rozpoczął biegu termin do złożenia odwołania. Tak więc Wojewoda zasadnie przyjął, zdaniem Sądu I instancji, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do skutecznego złożenia przez niego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] ż dnia [...] października 2014 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Wynika to z dołączonych akt administracyjnych. Wobec powyższego słusznie nie doręczono skarżącemu decyzji. Bezspornym jest także, że skarżący nie złożył w ustawowym terminie 14 dni otwartym dla strony (tj. w terminie do 18 listopada 2014 r.) odwołania od ww. decyzji. W świetle powyższego zaskarżone postanowienie Wojewody W. z dnia [...].06.2015 r. było uzasadnione. Nie ma racji skarżący twierdząc, że art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku "modyfikują zasady zaskarżania odwołań (w tym wniosków o przywrócenie terminu do ich wniesienia) składanych przez organizacje ekologiczne". Artykuł 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że przepisów art. 28 ust. 2 i 3 Prawo budowlanego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej, a w tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Artykuł 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przewiduje, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i to także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe przepisy nie określają w sposób odmienny od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego kwestii doręczeń decyzji stronom postępowania (podmiotów na prawach strony), terminów do złożenia odwołania, ani też nie modyfikują kwestii przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Nie są zatem przepisami szczególnymi wobec uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że jeżeli spełnione są określone tym przepisem przesłanki podmiotowe, organizacja ekologiczna jest uprawniona do złożenia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa także wówczas, gdy nie brała udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak, że w przypadku złożenia odwołania z przekroczeniem ustawowego terminu, organ nie powinien zbadać zasadności prośby o przywrócenie terminu zgodnie z art. 58 k.p.a. i art. 59 k.p.a. Wprost przeciwnie, organ powinien zastosować przepisy kodeksowe. Ponadto, wynikające z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uprawnienie organizacji ekologicznych do uczestniczenia na każdym etapie postępowania, w tym do składania odwołań (nawet wówczas, gdy dana organizacja ekologiczna nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym) dotyczy wyłącznie postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Sąd I instancji podzielił pogląd Kolegium, że postępowanie w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Skarżący nie był więc uprawniony do udziału w tym postępowaniu, a w konsekwencji skarżący nie był legitymowany do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Przepis art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego nie miał zatem zastosowania w postępowaniu przed Prezydentem. Dlatego też skarżący nie był uprawniony do udziału w tym postępowaniu i w rezultacie nie przysługiwało mu prawo do złożenia odwołania. W konsekwencji bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 44 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku tym bardziej, że przepis ten dotyczy zażalenia organizacji ekologicznej na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a w niniejszej sprawie takie postanowienie w ogóle nie było wydane. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący nie był uprawniony do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ postępowanie to nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, a tylko w takim wypadku przepisy art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dawałyby legitymację skarżącemu do udziału w tym postępowaniu, w tym do złożenia odwołania. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego (tak: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2580/11, wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. II OSK 1085/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 października 2014 r., IV SA/Po 608/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 marca 2015 r., II SA/Wr 72/15). Takim przepisem jest art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który przewiduje, że możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Z analizy ustawy środowiskowej dokonanej przez Sąd I instancji, w szczególności art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz z Prawa budowlanego wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się: a. jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, b. na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub c. jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dla porządku należy też zauważyć, że przepisy przewidują też konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW - art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żaden z ww. przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie. W decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2014r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji organ wyraźnie wskazał, że nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, tj. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzja Prezydenta Miasta P. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2014 r., znak [...]. Z kolei skarga na tą decyzję została oddalona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15.07.2015r. o sygn. IV SA/Po 1274/14. Prezydent Miasta P. nie stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2014 r. Jak zatem wyraźnie wynika z powyższego, żadna z przesłanek warunkujących przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie została spełniona. Z tego względu, ponieważ w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie przeprowadzano oceny oddziaływania na środowisko, postępowanie to nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, a tym samym brak oceny oddziaływania na środowisko wykluczał - właśnie z uwagi na powoływany przez skarżącego art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - uprawnienie skarżącego do uczestniczenia w tym postępowaniu, w tym do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...]z dnia [...] października 2014 r. Z uwagi na powyższe bez znaczenia jest podnoszona przez skarżącego kwestia uczestniczenia przez niego w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji. W ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej była przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, zatem tam uprawnienie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu miało swą podstawę. Ponadto, bez jakiegokolwiek znaczenia dla niniejszej sprawy jest fakt, iż przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej. Kwalifikacja taka wynika wprost z przepisów prawa, tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Bez znaczenia jest także kwestia nałożenia na spółkę obowiązku przeprowadzenia oceny porealizacyjnej. Kwestia ta nie wpływa w żaden sposób na uprawnienie podmiotu do uczestniczenia w danym postępowaniu. Bezzasadne są również zarzuty skarżącego dotyczące nie zbadania przez Wojewodę przesłanek zastosowania art. 58 k.p.a., tj. uprawdopodobnienia braku winy w złożeniu odwołania, złożenia wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny oraz dopełnienia czynności, dla której określony był termin. Pierwsze dwie kwestie mają charakter wtórny wobec uznania przez organ, że wobec braku doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta P. ż dnia [...] października 2014 r. o pozwoleniu na budowę dla skarżącego nie rozpoczął biegu termin do złożenia odwołania, a tym samym wniosek o przywrócenie terminu jest bezzasadny. Natomiast kwestia złożenia odwołania przez skarżącego stała się przedmiotem oceny organu - Wojewoda W. w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego Stowarzyszenia, a które to postanowienie zostało zaskarżone przez Stowarzyszenie do Sądu. Skarga ta została oddalona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.11.2015 r. w sprawie pod sygn. IV SA/Po 621/15. W rozpatrywanym przypadku niewątpliwie doszło do złożenia odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania, jak również nie występujący w postępowaniu na prawach strony, i to po ustawowym terminie do wniesienia odwołania. Z uwagi na brak w przypadku skarżącego przymiotu strony Wojewoda słusznie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia odwołania nie badając kwestii terminowości złożenia wniosku o przywrócenie terminu i jego merytorycznej zasadności. Wniosek ten bowiem złożył podmiot nieuprawniony. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. wniosło skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w bezpośrednim związku z art. 58 kpa w związku z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowlanego w związku z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji błędnego przyjęcia, że złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest uzależnione od uprzedniego doręczenia decyzji, podczas gdy: a) z art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku jednoznacznie wynika, że organizacja ekologiczna ma prawo do wniesienia odwołania (a zatem w konsekwencji powiązanego z nim prawa do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu) także w sytuacji, gdy nie uczestniczyła w postępowaniu przez organem I instancji, a więc w sytuacji, gdy nie doręczono jej wydanej w sprawie decyzji, b) w orzecznictwie przesądzoną jest kwestia, że w przypadku braku uczestniczenia w postępowaniu przez organem I instancji organizacja ekologiczna może wnieść odwołanie od decyzji w terminie przysługującym stronom postępowania, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ust. 1 oraz 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez błędne przyjęcie, że brak doręczenia skarżącej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, od której skarżąca wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wynikał z okoliczności, że nie mogła ona być uczestnikiem tego postępowania, podczas gdy: a) skarżąca jako organizacja ekologiczna aktywnie działała już we wcześniejszych postępowaniach administracyjnych w sprawie, w szczególności na etapie postępowania w sprawie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, która to decyzja została przez skarżącą zaskarżona, a obecnie prowadzone jest w tym zakresie postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, b) postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stanowiło postępowanie wymagające udziału społeczeństwa co jednoznacznie wskazuje, że skarżąca miała uprawnienie do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a brak udziału skarżącej w tym postępowaniu wynikał z przyczyn od niej niezawinionych. Na tych podstawach Stowarzyszenie wniosło o: -uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, -zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Spółka [...] sp. z o.o. w P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 28 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie jest zasadny. Zgodnie z art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". Artykuł 58 przyznaje prawo do wniesienia prośby o przywrócenie terminu zainteresowanemu. Zakres podmiotowy prośby o przywrócenie terminu wyznacza czynność, która nie została dokonana w ustawowym terminie. W sprawie będącej przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznane zaskarżonym wyrokiem, czynnością niedokonaną z zachowaniem ustawowego terminu była czynność wniesienia odwołania. Wyznacza to zakres podmiotowy wniosku o przywrócenie terminu. Według art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Prawo procesowe odwołania, zgodnie z regulacją w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, przysługuje podmiotom na prawach strony, jeżeli biorą udział w postępowaniu w sprawie (art. 31 § 4, art. 188). Szczególna regulacja prawa odwołania została przyjęta w art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który stanowi, że: "Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji (...)". Organizacji ekologicznej przysługuje prawo do wniesienia odwołania jeżeli zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki: - po pierwsze, decyzja została wydana w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa; po drugie, jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji ekologicznej. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. nie spełnia przesłanki pierwszej, postępowanie w której zapadła decyzja objęta wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie wymagało udziału społeczeństwa. Nie została zatem spełniona przesłanka do wyprowadzenia legitymacji Stowarzyszenia [...]z siedzibą w P. do wniesienia odwołania na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy o ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 448/16). Konsekwencją braku legitymacji do wniesienia odwołania jest brak legitymacji do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym nie są zasadne zarzuty co do sposobu obliczania terminu co do wniesienia odwołania w razie nie uczestnictwa organizacji ekologicznej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.