II OSK 448/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 621/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 621/15 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu postanowienie Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że postępowanie w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Skarżący nie był więc uprawniony do udziału w tym postępowaniu, a w konsekwencji skarżący nie był legitymowany do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. W myśl art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego przepisów ust. 2 i 3 art. 28 Prawa budowlanego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa nie mają zastosowania: przepis określający w sposób odmienny niż wynikający z art. 28 k.p.a. krąg stron postępowania (tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) oraz przepis wskazujący, że przepisu art. 31 k.p.a. określającego uprawnienia organizacji społecznych do udziału w postępowaniach administracyjnych nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (tj. art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego). Artykuł 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przewiduje, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i to także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Jak wyraźnie wynika z powyższych przepisów, uprawnienia organizacji ekologicznych do udziału w określonym postępowaniu na każdym jego etapie - w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę - zależą od tego, czy dane postępowanie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego (tak: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2580/11, wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. II OSK 1085/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 października 2014 r., IV SA/Po 608/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 17 marca 2015 r., II SA/Wr 72/15). Takim przepisem jest art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który przewiduje, że możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Z analizy ustawy środowiskowej, w szczególności art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a także z ustawy Prawo budowlane wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się: - jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, - na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub - jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niewątpliwie żaden z ww. przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie. W decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2014r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji organ wyraźnie wskazał, że nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, tj. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2014 r. Z kolei skarga na tą decyzję została oddalona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15.07.2015r. o sygn. IV SA/Po 1274/14. W przedmiotowym postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę nie istniała konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Prezydent Miasta P. nie stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2014 r. Zdaniem Sądu I instancji żadna z przesłanek warunkujących przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie została spełniona. Z tego względu, ponieważ w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie przeprowadzano oceny oddziaływania na środowisko, postępowanie to nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, a tym samym brak oceny oddziaływania na środowisko wykluczał - właśnie z uwagi na powoływany przez skarżącego art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - uprawnienie skarżącego do uczestniczenia w tym postępowaniu, w tym do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2014 r. Bez znaczenia w ocenie Sądu I instancji jest podnoszona przez skarżącego kwestia uczestniczenia przez niego w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, jak również fakt, iż przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Kwalifikacja taka wynika wprost z przepisów prawa, tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestia ta nie ma jednak znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ, jak wyraźnie wynika z przepisów, nie w każdym postępowaniu dotyczącym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko, której przeprowadzenie skutkuje uprawnieniem organizacji ekologicznych do uczestniczenia w danym postępowaniu (po spełnieniu przesłanek podmiotowych z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, to regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Omawiany przepis wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego. Ma on najpierw zbadać dopuszczalność odwołania, a dopiero w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie przystępuje do badania terminowości jego wniesienia. Artykuł 134 k.p.a. określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rację ma organ II instancji, że skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona. Oznacza to, że przymiot strony jest niezwykle istotny. Ponieważ jednak interes prawny wynika z prawa materialnego, to nie jest co do zasady możliwe, by został on ustalony już na etapie postępowania wstępnego. Dlatego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W rozpatrywanym przypadku, zdaniem Sądu I instancji, niewątpliwie doszło do złożenia odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania, jak również nie występujący w postępowaniu na prawach strony, i to po ustawowym terminie do wniesienia odwołania. Przedmiotowe odwołanie wniósł podmiot do tego nieuprawniony i to po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Sąd I instancji podzielił stanowisko i rozważania Wojewody w zakresie upływu terminu do wniesienia odwołania w kontrolowanej sprawie. W tym również pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu, która twierdzi, że jest stroną, a który został pozbawiony udziału w postępowaniu przed organem I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronom, które brały udział w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Stowarzyszenie [...]z siedzibą w P. wniosło skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ust. 1 oraz 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez uznanie braku legitymacji skarżącej do złożenia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o błędne przyjęcie, że prowadzone w sprawie postępowanie nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, podczas gdy: a) skarżąca jako organizacja ekologiczna aktywnie działała już na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która to decyzja została przez skarżącą zaskarżona, a obecnie prowadzone jest w tym zakresie postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, b) przedmiotowa inwestycja może w znaczący sposób oddziaływać na sąsiadujące tereny, zaburzając równowagę ekologiczną w okolicy, przez co postępowanie wymaga udziału w nim społeczeństwa, co jednoznacznie wskazuje, że w odniesieniu do planowanej inwestycji kwestie środowiskowe winny podlegać stałej kontroli, pdoczas całego procesu inwestycjnego, a zatem i na etapie wydania pozwolenia na budowę, a nadto brak udziału skarżącej w przedmiotowym postępowaniu wynikał z okoliczności od niej niezależnych i niezawinionych. Na tych podstawach Stowarzyszenie wniosło o: -uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, -zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Spółka [...] sp. z o.o. w P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliowionej podstawie. Postawiony zarzut naruszenia art. 28 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odddziaływania na środowisko oraz art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest zasadny. Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Prawo odwołania jest zatem prawem przysługującym stronie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną. To prawo procesowe strony zostało rozszerzone na podmioty na prawach strony, ale tylko gdy zostaną spełnione przesłanki ustanowione przepisami prawa. Według art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409): "Przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o które mowa w zdaniu pierwszym". Artykuł 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane odsyła do regulacji art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W art. 44 ust. 2 tej ustawy uregulowano przesłanki, od spełnienia których uzależniono prawo odwołania organizacji ekologicznej, w tym prawo odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Według art. 44 ust. 2 “Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji (...)". Przyznanie prawa do wniesienia odwołania jest obwarowane przesłankami: po pierwsze, wydania decyzji w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa; po drugie, jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji ekologicznej. W sprawie nie została spełniona przesłanka pierwsza. Zasadnie Sąd wywiódł i przypisał znaczenie prawne decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę stacji paliw i płynów technicznych o urządzenia, instalację A. wraz z infrastrukturą podziemną i włączeniem do wewnętrznej sieci instalacji, na terenie Zakładu nr 1 P., przy ul. W. [...] w P., działka nr ew. [...], ark. 14. obr. G., w której nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zakończono prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2700/15 oddalającym skargę. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko udział organizacji ekologicznej jest konieczny jedynie wtedy, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Udział społeczeństwa nie jest zatem konieczny w postępowaniu, w którym wydaje się decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 23 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1507/15). Przesądza to, że nie została spełniona przesłanka, o której stanowi art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w sprawie w/w inwestycji nie wymagało udziału społeczeństwa. Zasadnie zatem Sąd nie stwierdził naruszenia art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez ocenę zasadności przyjętego stanowiska w zaskarżonym postanowieniu o braku legitymacji do wniesienia odwołania, a tym samym stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.