IV SAB/Wa 118/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 5 maja 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia 1) zobowiązuje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpoznania zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochorny Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu zażalenia, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 4) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2020 r. Stowarzyszenie – [...] (dalej: "Strona", "Skarżący", "Stowarzyszenie") wniosło skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania zażalenia z [...] czerwca 2020 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. Prace na alternatywnym ciągu transportowym [...] etap I. W skardze wniesiono o: zobowiązanie GDOŚ do rozpoznania zażalenia; stwierdzenie, że GDOŚ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa zasądzenie kosztów postępowania W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo upływu ustawowego terminu rozpoznania zażalenia przewidzianego w art. 35 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 poz. 256; dalej: k.p.a.) GDOŚ nie zakończył postępowania i nie podjął żadnych czynności w celu merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie Stowarzyszenia na moment sformułowania informacji o pozostawieniu bez rozpoznania jego zażalenie spełniało wymagania formalne. Nie rozpoznając go Organ dopuszcza się bezczynności. Wobec powyższego wniesione zostało ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., które także nie przyniosło skutku. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z [...] stycznia 2021 r., GDOŚ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zażalenie skarżącego nie zostało podpisane zgodnie ze sposobem reprezentacji Stowarzyszenia wskazanym w Krajowym Rejestrze Sądowym, w myśl którego organem uprawnionym do reprezentowania podmiotu jest Zarząd. Jedynie w stosunku do ważności oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych stowarzyszenia oraz udzielania pełnomocnictw wymagane jest współdziałanie oraz podpisy prezesa i jednego członka zarządu. Przedmiotowe zażalenie nie jest oświadczeniem majątkowym, stąd w ocenie GDOŚ powinno być podpisane przez wszystkie osoby wchodzące w skład Zarządu łącznie (Prezesa Zarządu, Zastępcę Prezesa Zarządu oraz Członków Zarządu), natomiast zostało podpisane natomiast wyłącznie przez A. M. - Prezesa Zarządu. Pismem z [...] lipca 2020 r. GDOŚ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia ww. braku formalnoprawnego. W wezwaniu zawarte zostało pouczenie o obowiązku uzupełnienia wskazanego braku w terminie czternastu dni od dnia otrzymania wezwania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Stowarzyszenie odpowiedziało na powyższe wezwanie, jednakże nie uzupełniło wskazanego w nim braku wniesionego zażalenia. Załączona do pisma GDOŚ z dnia [...] lipca 2020 r. kopia zażalenia z dnia [...] czerwca 2020 r. została podpisana przez A. M. — Prezesa Zarządu oraz Z. N. — Zastępcę Prezesa Zarządu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. GDOŚ ponownie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia ww. braku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, na co Stowarzyszenie odpowiedziało pismem z dnia [...] września 2020 r. załączając kopię wniosku Stowarzyszenia o zmianę danych podmiotu w KRS. Nie uzupełniło jednak wskazanego w nim braku wniesionego zażalenia. Mając na uwadze, że brak formalnoprawny zażalenia z dnia [...] czerwca 2020 r. nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie, GDOŚ pozostawił przedmiotowe zażalenie bez rozpoznania, o czym poinformował Stowarzyszenie pismem z dnia [...] października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 190) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącego dopełniony. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, gdyż w dacie wniesienia skargi GDOŚ pozostawał w bezczynności w rozpatrywaniu zażalenia Skarżącego. Kwestia dotyczy prawidłowej reprezentacji Stowarzyszenia oraz skutków, jakie wywołuje wpis do KRS. Osoba prawna, w myśl art. 35 i 38 k.c. działa poprzez swoje organy w sposób określony w statucie. Z regulacją kodeksową koresponduje art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2261 dalej "Prawo o stowarzyszeniach"), normujący podstawowe zasady działalności takiej organizacji. W szczególności statut określa sposób reprezentacji stowarzyszenia (art. 10 ust. 1 pkt 6 Prawa o stowarzyszeniach). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o stowarzyszeniach stowarzyszenie podlega obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, o ile przepis ustawy nie stanowi inaczej. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że w statutu Stowarzyszenia znajdują się dwa zapisy dotyczące reprezentacji. W Rozdziale 5. Zarząd Stowarzyszenia, w punkcie 20 wskazano, że "Do zakresu działania Zarządu należy w szczególności : Reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz i składanie oświadczeń woli/forma pisemna wymaga podpisu Przewodniczącego Zarządu i jednego członka Zarządu" Natomiast w rozdziale 7 Majątek Stowarzyszenia, w punkcie 29 zapisano, że "1. Dla ważności oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Stowarzyszenia oraz udzielania pełnomocnictw wymagane jest współdziałanie oraz podpisy Prezesa i jednego Członka Zarządu. 2. Do ważności innych dokumentów wymagane są podpisy Prezesa lub innych osób upoważnionych przez Zarząd" W KRS wpisano pierwotnie tylko ten drugi zapis – w Dziale 2 , w rubryce 1 – Organ uprawniony do reprezentowania podmiotu wpisano zarząd, a jako sposób reprezentanci podmiotu wskazano, że "do ważności oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych stowarzyszenia oraz udzielania pełnomocnictw wymagane jest współdziałanie oraz odpisy prezesa i jednego członka zarządu". Konieczne jest zatem w drugiej kolejności udzielenie odpowiedzi o charakter wpisu danych dotyczących sposobu reprezentacji podmiotu w Krajowym Rejestrze Sądowym. Wbrew twierdzeniom organu administracji o ugruntowanej linii orzeczniczej w tym zakresie należy podkreślić, że zarówno w orzecznictwie, jak i nauce prawa spotkać można dwa równorzędne, odmienne poglądy. Według jednego – podzielanego przez GDOŚ - wpis do KRS danych dotyczących sposobu reprezentacji stowarzyszenia ma charakter konstytutywny (por. postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., I OZ 396/08, Postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., II OSK 687/10, P. Suski [w:] Komentarz do ustawy - Prawo o stowarzyszeniach [w:] Stowarzyszenia i fundacje. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2011, art. 10., M. Wrzołek-Romańczuk, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z 5 grudnia 1990 r., I PR 440/90, LexPolonica nr 312307, PS 1991, nr 4, s. 92-97, A. Wach, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z 5 grudnia 1990 r., I PR 440/90, LexPolonica nr 312307, OSP 1992, nr 2, poz. 52). Według drugiego poglądu rejestracja tych danych ma charakter deklaratoryjny (por. Postanowienie SN z 5.12.1990 r., I PR 440/90, OSNC 1992, nr 9, poz. 167, wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r. I OSK 333/08, postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. II GZ 425/17, post. SN z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I CZ 143/07, zbiór lex nr 457855; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. I ACa 906/07, zbiór lex nr 370719; post. NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 807/08, zbiór lex nr 506024, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I GSK 677/14, A. Kidyba, Komentarz do ustaw o fundacjach i o stowarzyszeniach, Warszawa 1997, s. 66, M. Godlewski Michał, Glosa do postanowienia NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., II OSK 687/10, opublikowano: LEX/el. 2012). Sąd w niniejszym składzie podziela ten drugi pogląd. Należy dodać, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany statutu stowarzyszenia, a postanowienie statutu, określające sposób reprezentacji, istniało od jego początku. Należy zatem mówić o błędnym wpisie do KRS, a nie o zmianie danych podlegających rejestracji. Sposób reprezentacji skarżącego określony został bowiem przez wszystkim w punkcie 20 statutu, natomiast regulacja w punkcie 29 statutu ma charakter wyjątku od ogólnej reguły dotyczącej reprezentacji wskazanej w punkcie 20. Sąd w niniejszym składzie przychyla się do poglądu o deklaratywnym charakterze wpisu do KRS danych o reprezentacji stowarzyszenia z uwagi na argumentację zawartą w cytowanych wyżej orzeczeniach i publikacjach naukowych. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 112, dalej "ustawa o KRS"), jeżeli dane wpisano do rejestru niezgodnie ze zgłoszeniem podmiotu lub bez tego zgłoszenia, podmiot ten nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej działającej w dobrej wierze zarzutem, iż dane te nie są prawdziwe, jeżeli zaniedbał wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu. Uchwała zebrania ogólnego członków stowarzyszenia o zmianie statutu, podjęta zgodnie ze statutem, ma moc stanowiącą. Uchwała o zmianie statutu wywiera skutki prawne od chwili jej podjęcia, a nie od daty wpisania do rejestru. Z wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego wiąże się domniemanie prawdziwości, jednak jest to domniemanie wzruszalne. Żaden przepis nie wyklucza ani nie ogranicza przeprowadzenia przeciwdowodu. Żaden przepis prawa nie stanowi także, że do reprezentowania osoby prawnej uprawnione są tylko te osoby, które w takim charakterze figurują w Krajowym Rejestrze Sądowym. Z przepisów art. 14-17 ustawy o KRS wynikają jedynie pewne rygory i domniemania prawne, służące zapewnieniu pewności i bezpieczeństwa obrotu, a składające się na domniemanie wiary publicznej rejestru. Oznacza to np., że czynność prawna dokonana z osobą wpisaną jako uprawniona do reprezentowania osoby prawnej w KRS wiąże, co do zasady tą osobę, mimo, że w rzeczywistości osoba ta utraciła status piastuna (por. wyroki NSA z dnia: 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 468/15; 22 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1335/06; także por. post. NSA z dnia: 30 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1735/11; 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 807/08). Powszechnie przyjmuje się, iż skutek konstytutywny wpis wywołuje tylko wtedy, gdy przepis prawa przewiduje to wyraźnie lub przynajmniej w sposób dorozumiany (por. A. Chełmoński, Rejestr handlowy, Wilno 1929, s. 214; Z. Żabiński, Znaczenie rejestru spółdzielni i ich związków, "Spółdzielczy Kwartalnik Naukowy" 1980, nr 1, s. 25; G. Bieniek, Sądowa rejestracja przedsiębiorstw państwowych i ich zrzeszeń, NP 1982, nr 1-2, s. 22; A. Wach, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z 5 grudnia 1990 r., I PR 440/90, LexPolonica nr 312307, OSP 1992, nr 2, s. 103.) Nie ulega wątpliwości, że skutek konstytutywny wywiera wpis do rejestru danych zawartych w statucie tworzonego stowarzyszenia. Ustawodawca nie przewidział natomiast takiego skutku w wypadku wpisu do rejestru zmiany statutu stowarzyszenia. Próba uzyskania takie obowiązku poprzez wykładnię wbrew jednoznacznej wykładni językowej jest w ocenie Sądu nieuprawnione. Wbrew argumentom P. Suskiego, zawartym w wymienionym wyżej komentarzu, nie jest dyrektywą interpretacyjną stwierdzenie, że "trudno byłoby uzasadnić pogląd, że wpis do rejestru np. celu działania organizacji nowo tworzonego stowarzyszenia wywiera skutek konstytutywny, natomiast taki sam wpis dokonywany w wyniku zmiany statutu ma znaczenie deklaratywne". Wydaje się, że Autor odwołuje się – chociaż tego wprost nie wyraża – do pewnej konsekwencji ustawodawcy, jednakże nie jest to argument z zakresu przeprowadzania procesu wykładni tekstów prawnych, a nadto – wbrew zastrzeżeniom Autora - można bez trudu znaleźć argumenty za takim rozwiązaniem. W przypadku wpisu zmian dokonywanych w wyniku zmian statutu bezpieczeństwo obrotu jest zagwarantowane poprzez system domniemań uregulowanych w przepisów art. 14-17 ustawy o KRS. W interesie stowarzyszenia jest jak najszybsza rejestracja zmienionych danych, aby nie dopuścić do sytuacji, gdy dojdzie do dokonania czynności prawnej w imieniu stowarzyszenia przez osobę, która utraciła status piastuna czy w sposób reprezentacji niezgodny z aktualnym statutem. Natomiast w przypadku nowo rejestrowanego stowarzyszenia takiego domniemania nie ma, a gdyby sam wpis nie byłby konstytutywny, wówczas istniałoby zagrożenie ciągłych zmian sposobu reprezentacji i wykazywania w późniejszym czasie, że osoby, które dokonały czynności prawnej w imieniu stowarzyszenia, nie były do tego uprawnione. Za przyjęciem konstytutywnego charakteru wpisu do rejestru zmian statutu nie przemawia wykładnia systemowa. Sam fakt, że taki skutek przewidziano w przepisach regulujących funkcjonowanie innych osób prawnych, nie przesądza o tym, że takie rozwiązanie ustawodawca przyjął w przypadku stowarzyszenia. Nie jest to przy tym w ogóle wykładnia systemowa, ale analogia iuris, które nie tylko nie mieści się w klasycznych metod wykładni (dyrektyw wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej), ale wnioskowań prawniczych, a dopuszczalność jej stosowania budzi szerokie wątpliwości w nauce prawa (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 240). Chodzi przy tym w istocie nie o lukę konstrukcyjną, a o lukę aksjologiczną, gdyż Autor uważa, że z punktu widzenia ocen przypisywanych prawodawcy (pewnej konsekwencji w tworzeniu norm prawnych) należałoby wykreować normę prawną analogiczną do rozwiązań przyjętych w przypadku rejestracji danych dotyczących sposobu reprezentacji innych osób prawnych. Wypełnianie luk aksjologicznych poprzez analogię uważa się w teorii prawa za niedopuszczalne (por. Ibidem, s. 228) . Nie kwestionując dopuszczalności czy też racjonalności wprowadzenia rozwiązania legislacyjnego przewidującego konstytutywny wpis danych dotyczących reprezentacji stowarzyszenia w przyszłości, należy jednak stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym nie ma takiej normy. Z tego względu dokonując oceny prawidłowości zażalenia z formalnego punktu widzenia GDOŚ winien wziąć pod uwagę sposób reprezentacji wynikający ze statutu. Zdaniem Sądu, pozostawienie zażalenia Skarżącego bez rozpoznania było nieprawidłowe i doprowadziło do bezczynności w sprawie, co Sąd zobowiązany był stwierdzić w pkt 2 wyroku - na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jako że stan w/w bezczynności nie ustał, obecnie obowiązkiem Sądu było zobowiązanie GDOŚ do rozpoznania zażalenia Skarżącego w terminie wskazanym w pkt 1 wyroku - na podstawie art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując w świetle w/w kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przy tym przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności takie kryteria spełnia. W nieuchronny sposób ocena, czy w danej sprawie bezczynność organu przybrała postać rażącego naruszenia prawa, powinna opierać się na wnikliwej analizie całokształtu jej okoliczności. W niniejszej sprawie bezczynność GDOŚ wynikała z odmiennej niż Sąd w niniejszym składzie interpretacji przepisów prawnych i podzielania odmiennych poglądów spotykanych w judykaturze i orzecznictwie na temat charakteru wpisu danych o reprezentacji stowarzyszenia do KRS. W ocenie Sądu nie może w takiej sytuacji być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Nadto od momentu pozostawienia zażalenia bez rozpoznania nie upłynął na tyle długi okres, aby bezczynność w rozpoznaniu zażalenia zaklasyfikować można było jako rażące naruszenie prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 210 i art. 205 § 1 P.p.s.a.), przy czym na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi. ----------------------- 9