IV SA/Wa 2481/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S., uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,5800 ha, stanowiącej własność J. S. (KW [...]), poprzez zezwolenie [...] S.A. z siedzibą w [...] na przeprowadzenie na tej nieruchomości w granicach pasa technologicznego inwestycji celu publicznego polegającego na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 10 kV relacji [...] – [...], w części dot. pkt 2d, tj. zezwolenia na wycinkę istniejących na przedmiotowej nieruchomości drzew i krzewów w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji oraz umarzającą w tym zakresie postępowanie jako bezprzedmiotowe i w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Starosta [...] na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,5800 ha stanowiącej własność J. S. poprzez zezwolenie [...] S.A. z siedzibą w [...] na przeprowadzenie na tej nieruchomości w granicach pasa technologicznego inwestycji celu publicznego polegającej na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 10 kV relacji [...] – [...], tym na posadowieniu słupa elektroenergetycznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać ma na zezwoleniu na: - przeciągnięciu nad nieruchomością przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej na odcinku 184 m, w pasie o szerokości 18 m, podwieszonych na słupach elektroenergetycznych wybudowanych w granicach pasa technologicznego, z których jeden wybudowany zostanie w granicach działki [...] oraz późniejszym funkcjonowaniu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej wraz ze wszelkimi urządzeniami i obiektami niezbędnymi do jej eksploatacji; - dostępie, wejściu, przechodzie, przejeździe niezbędnym sprzętem osób upoważnionych przez [...] S. A. z siedzibą w [...] w celu wykonania czynności związanych z budową linii; - ustanowieniu ograniczeń i zakazów wynikających z istnienia pasa technologicznego linii o szerokości 18 m (tj. po 9 m w każda stronę od osi linii), w tym polegających na zakazie wznoszenia w pasie technologicznym budynków mieszkalnych, budowli, zakazie utrzymywania w pasie technologicznym drzew, krzewów i roślinności przekraczającej 3 m wysokości, a także korzystaniu z nieruchomości obciążonej w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami dot. linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz ochrony środowiska; - wycince istniejącego na nieruchomości drzewostanu w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji. Wskazano na powierzchnię i lokalizację ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości tj. powierzchnię 0,3315 ha, stosownie do załącznika graficznego nr 1 do decyzji – mapy w skali 1:1000, z naniesionym projektowanym odcinkiem linii w obrębie przedmiotowej działki. Zobowiązano [...] S.A. w [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu linii energetycznej, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności oraz koszty, do zapłaty odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej J. S. Wojewoda [...] cyt. wyżej decyzją z dnia [...] marca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. pkt 2d, tj. zezwolenia na wycinkę istniejących na nieruchomości drzew i krzewów w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji oraz umorzył w tym zakresie postępowanie jako bezprzedmiotowe, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że powodem uchylenia rozstrzygnięcia w w/w zakresie był fakt, iż wnioskodawca nie żądał w swym wniosku z dnia 21 października 2015 r. zezwolenia na wycinkę. Podniósł, powołując się na korespondencję między stronami (pismo [...] z [...].08.2015 r. doręczone skarżącej 24.08.2015 r. - zaproszenie do rokowań w sprawie zgody właściciela na realizację inwestycji wskazującą na zakres prac, przewidywaną powierzchnię ograniczenia, jej lokalizację i wynagrodzenie w kwocie 9300 zł; pismo [...] z 7.09.2015 r. podtrzymujące w/w propozycje; pismo właściciela do inwestora z 14.09.2015 r. o nierozważeniu innego przebiegu inwestycji i nieakceptacji wysokości wynagrodzenia; pismo [...] z 30.09.2015 r. ponawiające poprzednie warunki z informacją ze brak porozumienia spowoduje wystąpienie na drogę administracyjną; pismo [...] z 20.10.2015 r. informujące o uznaniu rokowań za zakończone), że strona nie wyraziła zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości w celu realizacji inwestycji, zatem przesłanka poprzedzenia rokowaniami wniosku o ograniczenie została spełniona. Realizacja inwestycji jest zgodna z decyzją Burmistrza [...] nr [...] z [...].12.2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. – "budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej napięcia znamionowego 110 kV relacji [...] – [...]" sprostowanej postanowieniem Burmistrza [...] nr [...] z [...] lutego 2015 r. Podnoszony przez stronę fakt toczenia się przed sądem powszechnym postępowania o ustanowienie służebności przesyłu nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał za zbędne badanie ewentualnych nieprawidłowości jakie zdaniem strony zaistniały przy ustalaniu lokalizacji w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części dot. pkt 3, utrzymującego w mocy decyzję I instancji oraz organu I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art.7, 77 § 1 i 80 kpa, art. 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenia pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak wyjaśnienia podstawy faktycznej; art. 11 kpa poprzez dokonanie redakcji uzasadnienia w sposób lekceważący i sprzeczny z zasadą przekonywania; art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania; art. 89 kpa poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej podczas gdy przyczyniłoby się to do uzgodnienia interesów stron; art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji; art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji w zaskarżonej części; a także naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 2 i art. 124 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w sprawie; art. 119 ust. 1 ugn poprzez jego pominięcie i zaniechanie wskazania w treści decyzji terminu na wykonanie prac budowlano – montażowych na nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca m. in. zarzuciła organowi pominięcie okoliczności toczenia się postępowania w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu, co winno skutkować zawieszeniem postępowania administracyjnego. Wskazała, że nie odmawiała zgody na ustanowienie służebności przesyłu w drodze umowy, jedynie zwracała uwagę na przebieg inwestycji, czy wysokość wynagrodzenia. Skarżąca wskazała ponadto na brak określenia terminu realizacji inwestycji i nie odniesienia się do tego przez Wojewodę mimo podnoszenia zarzutów w tym zakresie w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania [...] S. A. w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n." Zgodnie z art. 124 ust. 1 tej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według zaś art. 6 ust. 1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracji do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na wykonanie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji celu publicznego, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. W rozpoznawanej sprawie prowadzone przez [...] S. A z siedzibą w [...] rokowania ze właścicielem przedmiotowej działki nie przyniosły rezultatu, nie doszło bowiem między stronami do konsensusu dotyczącego zgody na realizację inwestycji. Skarżąca nie kwestionuje wymiany korespondencji między stronami co do jej zgody na realizację inwestycji. Wskazuje, że "wyraża zgodę" na budowę, ale była to zgoda warunkowa, bowiem inwestycja winna mieć inny przebieg i inna winna być wysokość proponowanego wynagrodzenia. Dopóki więc inwestor nie spełnił warunków udzielenia tej zgody – o uzgodnieniu stanowisk stron nie mogło być mowy. Skarżąca uzależniała udzielenie zgody od zaproponowania satysfakcjonującego ją wynagrodzenia i zmiany przebiegu inwestycji. Powyższe oznacza spełnienie wymogów stawianych przez art. 124 ust. 3 ugn. Warunkiem są rokowania a zatem de facto podjęcie rozmów w celu osiągnięcia porozumienia. Przepis nie określa formy rokowań Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z nieruchomości. Jeżeli druga strona (właściciel) sprzeciwia się wskazując, że zaproponowane warunki nie są do przyjęcia, czy nie zajmuje stanowiska wówczas inwestor nie musi prowadzić dalej rokowań. Nie można bowiem wymagać aby był on zmuszony niezależnie od propozycji właściciela do respektowania warunków drugiej strony lub przeprowadzenia rokowań dopóty dopóki właściciel nie zmieni zdania. Z kolei nieosiągnięcie zgody między właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia z art. 124 ust. 1 ugn. Jeżeli zatem mimo zaproponowania stanowisk nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. Skoro nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie rokowania zakończyły się niepowodzeniem, uzasadnionym było złożenie wniosku o wydanie stosowanego zezwolenia. Zgodnie z art. 50 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego służy określeniu sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego. Decyzję tę wydaje się na wniosek zainteresowanego - inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy). Organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji. Zawsze też dla odmowy wydania takiej decyzji wymagane jest wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, którego naruszenie uzasadniałoby taką odmowę. Nie można bowiem odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy). Bezspornie przedmiotowa działka stanowiąca własność skarżącej J. S. ostała objęta decyzją Nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...].12.2012 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej napięcia znamionowego 110 kV relacji [...] – [...]" sprostowanej postanowieniem Burmistrza [...] z [...].02.2015 r. nr [...], o czym świadczy zarówno jej sentencja jak i będący integralną częścią tej decyzji załącznik graficzny nr 1 określający teren inwestycji. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji wydawanej w trybie art. 124 u.g.n. z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. M. Wolanin, op. cit. s. 780; wyrok NSA z dnia 27.04.2009 r., sygn. I OSK 664/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji, nie byłoby możliwe. Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 17.11.2009r. sygn. I OSK 185/09, z dnia 23.11.2009r. sygn. I OSK 197/09). W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo zatem wydały decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, ponieważ to do ich kompetencji należało jednoznaczne wskazanie zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela nieruchomości. W decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest możliwe ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości. Dopiero bowiem na podstawie jej ustaleń organy określają w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. W związku z tym, to właśnie w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń (por: wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt SA/Kr 441, ONSA 1989, z. 2, poz. 81; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06, niepubl.; wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt SA/Kr 441/98, ONSA 1989, z. 2, poz. 81). W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że wydane w niniejszej sprawie decyzje są zgodne z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo bowiem organy wyłożyły treść tego przepisu. Zagadnienie wstępne o jakim mowa w w/w przepisie stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada zgodnie z która organ obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną zgodnie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Wedle art. 97 § 1 pkt 4 kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć ma rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracji i wydanie decyzji. Z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. wynika, jakie składniki powinna zawierać decyzja. Dodatkowe składniki, tj. termin mogą być zawarte w decyzji o ile przewidują to przepisy szczególne, a więc gdy przepisy uprawniają organ do ich zamieszczenia w decyzji. Przepis art. 124 u.g.n. ani inne przepisy tej ustawy nie nakładają na organ obowiązku określania terminu wykonania urządzeń. Z tego względu, za niezasadny należy również uznać zarzut skarżącej dotyczący nie zamieszczenia w decyzji terminu wykonania. Jednocześnie należy zauważyć, że zamieszczenie w decyzji obowiązków przy braku przepisów prawa skutkowałoby jej wadą kwalifikowaną, umożliwiającą ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2.08.2016 r. w sprawie I OSK 2232/14, który to pogląd sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.