IV SA/Wa 2488/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. D. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę P. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł w piśmie z dnia 3 listopada 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] czerwca 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obejmującego fragmenty miejscowości: [...] zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie realizacji uchwały Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 powyższej ustawy poprzez dokonanie niezgodnego z prawem ograniczenia obszaru objętego pracami na uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 9 ust. 4 powyższej ustawy poprzez ustalenie granic terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z ustaleniami studium – uchwały Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.; 3. art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1) i 2) powyższej ustawy poprzez odebranie skarżącemu prawa do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów; 4. art. 17 pkt 1 powyższej ustawy poprzez nieogłoszenie w prasie miejscowej ani przez obwieszczenie o podjęciu uchwały, w sytuacji gdy procedura planistyczna wymaga przeprowadzenia takich czynności; 5. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nierówne - w stosunku do innych podmiotów, będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek sąsiednich do nieruchomości - traktowanie skarżącego oraz dyskryminowanie skarżącego w życiu społecznym i gospodarczym wspólnoty lokalnej; 6. naruszenie art. 31 ust. 3 konstytucji RP poprzez naruszenie zasady konieczności i proporcjonalności, co w efekcie spowodowało bezzasadne wyłączenie w uchwale nieruchomości z prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu zwrotu należnych kosztów postepowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego szczegółowo rozwinął wskazane zarzuty oraz wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej we wsi Z., gmina R., powiat z., województwo [...] o łącznej powierzchni [...] m3. Na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w wykonaniu uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Rada Gminy R. przystąpiła do prac nad sporządzeniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obejmującego fragmenty m.in. miejscowości Z. Zgodnie z projektem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej załącznikiem graficznym, Rada Gminy R. planowała poprowadzenie przez nieruchomość skarżącego drogi publicznej kategorii gminnej, klasy dojazdowej o symbolu [...]. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w związku z tym skarżący wielokrotnie występował do organów jednostki samorządu terytorialnego tj. do Rady Gminy R. z pismami, w których przestrzegał przed niewłaściwie prowadzonymi pracami nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując na sprzeczność projektowanego planu z założeniami studium, a także wnioskując o odstąpienie od zamiaru przeprowadzenia przez nieruchomość skarżącego drogi gminnej oznaczonej symbolem [...]. Tymczasem Rady Gminy R. podjęła w dniu [...] czerwca 2014 r. uchwałę, zgodnie z którą zmieniono uchwałę Rady Gminy R. nr [...], zmienioną uchwałą nr [...] w ten sposób, że podzielono obszar objęty planem dotyczącym miejscowości Z. na dwa obszary, tj. Obszar 1 obejmujący działkę [...], położoną w miejscowości Z. oraz Obszar 2, którego granice pokrywają się z granicami wskazanymi w powołanych uchwałach o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wyłączeniem działki [...], czyli z wyłączeniem nieruchomości skarżącego. Skarżący stoi na stanowisku, że wyłącznie obszaru nieruchomości skarżącego spod prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczne z prawem, stanowiąc naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazał, że uchwała pozbawia skarżącego prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu, do którego ma tytuł prawny. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na jej bezprzedmiotowość względnie o jej oddalenie. Podkreśliła, że zaskarżona uchwała dotyczy podziału obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Z. na dwa obszary (Obszar nr 1 i Obszar nr 2), a nie wprowadza ograniczenia prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W/w uchwała nie wyłącza z opracowania żadnego z obszarów. Plany sporządzone zgodnie z wyznaczonymi obszarami uchwałą Rady Gminy R. z powodu różnego stopnia zaawansowania prac będą uchwalone w różnych terminach. Sporządzony plan na Obszar 2, który był realizowany od 2007 r. i z uwagi na to, że przyjęte rozwiązania zostały uzgodnione i zaakceptowane przez ogół społeczności, jak też nie naruszały obowiązujących przepisów prawa oraz obowiązującego studium został uchwalony zgodnie z trybem wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do Obszaru 1, wnioskodawca wzywa gminę do objęcia jego nieruchomości planem miejscowym poprzez ustalenie jej przeznaczenia na cele mieszkaniowo – usługowe, co jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego studium i wywołuje konieczność jego zmiany. Procedura zmiany studium trwa dość długo i trudno przesądzić, że ustalony zostanie w zmienionym studium dla Obszaru nr 1 kierunek rozwoju zgodny z żądaniem P. D. W obecnym studium obszar działki [...] znajduje się w strefie MN2, dla której studium ustala: obszary rozwoju zabudowy mieszkaniowej, zabudowy rekreacyjnej i mieszkaniowo –rekreacyjnej. Poza żądaniem skarżącego nikt nie występował o zmianę kierunków zagospodarowania, a wręcz przeciwnie wszystkie próby rozszerzenia usług w tym obszarze spotykały się z oporem społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. Wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie powyższe wymogi zostały spełnione. Następnie obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (w zakresie interesu prawnego skarżącej) w pierwszej kolejności wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem. W tym miejscu należy powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2442/12, który poczynił istotne uwagi dotyczące możliwości zaskarżania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.