IV SA/Wa 2489/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego T. L. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] stwierdziło uchybienie przez T.L. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wymieniony, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na powołane postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, dokonaniu rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez niego na okoliczność niedoręczenia decyzji organu pierwszej instancji; 2. naruszenie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, skutkujące wadliwym przyjęciem, że decyzja organu pierwszej instancji została mu doręczona w dniu 4 grudnia 2013 r. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ administracji wniósł o oddaleni skargi. Na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze oraz wniósł o zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga T. L. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Właściwe zastosowanie normy prawnej zawartej w powołanym przepisie wymaga ustalenia następujących okoliczności: 1) doręczenia i daty doręczenia zaskarżanej decyzji; 2) wniesienia i daty wniesienia odwołania. Są to elementy stanu faktycznego sprawy istotne dla wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., których ustalenie powinno nastąpić z poszanowaniem obowiązków spoczywających na organie administracji mocą art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które nakazują podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Czynności organu odwoławczego podjęte w wykonaniu wymienionych przepisów powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego postanowienia, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie powinno w szczególności wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Po pierwsze, organ odwoławczy błędnie ustalił datę wniesienia odwołania T. L. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Kolegium przyjęło, iż skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył odwołanie w dniu 11 czerwca 2014 r., to jest w dniu, w którym wpłynęło ono do Urzędu Miasta i Gminy G.. Z akt sprawy wynika tymczasem, że odwołanie zostało wysłane pocztą. W dniu 9 czerwca 2014 r. nadano je w urzędzie pocztowym [...] (data stempla pocztowego na kopercie, w której przesłano odwołanie). Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Odwołanie T. L. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] zostało więc wniesione – wbrew błędnemu ustaleniu Kolegium – w dniu 9 czerwca 2014 r. Po drugie, organ odwoławczy błędnie ustalił datę doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zawarto stwierdzenie, że "(...) decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., została skierowana do T.i A. L. na prawidłowy adres do doręczeń, za pomocą operatora pocztowego, który - jak wynika z elektronicznego śledzenia przesyłek – Tracking (www.emonitoring.poczta-polska.pl), przechowywał ww. pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej i w tym czasie dwukrotnie zawiadamiał adresata o możliwości odbioru przysyłki (w dniu 21.11.2013 r. oraz w dniu 28.11.2013 r.) [...]". Ustalenie okoliczności daty doręczenia decyzji organu pierwszej w przywołany sposób świadczy o naruszeniu podstawowych obowiązków organu odwoławczego z zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika nawet, jakiej przesyłki pocztowej dotyczą powołane dane z sytemu śledzenia przesyłek (Tracking) Poczty Polskiej S.A. Podana data pierwszego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki (21 listopada 2013 r.) pozwala domyślać się, że odnoszą się one do przesyłki o numerze nadawczym (00)159007731764285843, którą przesłano decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] na adres: "Państwo T.i A. L., ul. [...], [...] G.". Zgodnie z 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie. Ta zasada oznacza, że każdej stronie postępowania należy doręczać pisma - także decyzje - oddzielną przesyłką (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 346/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 711/13). Jak wynika z akt postępowania przed Burmistrzem Miasta i Gminy G., T.L. i A.L. (jako właściciele znajdującej się na obszarze analizowanym działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...]) zostali uznani przez organ pierwszej instancji za strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (str. 7 decyzji). Dlatego należało skierować do nich decyzje, doręczając je w dwóch oddzielnych przesyłkach pocztowych – kierując do dwóch różnych stron tego postępowania. Już tylko z tego względu nie można było w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać, że doręczenie skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji mogło nastąpić w trybie art. 44 w zw. z art. 42 i art. 43 K.p.a., z upływem 14 dni od pierwszego awizowania wskazanej przesyłki pocztowej. Wskazany przepis reguluje zasady doręczenia (tzw. doręczenia zastępczego) w przepadku nieobecności adresata i niemożliwości pozostawienia przesyłki dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. W przypadku skierowania jednej przesyłki do dwóch stron postępowania, nie da się na podstawie informacji doręczyciela umieszczanych na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru ustalić, który z nich był nieobecny, czy też obaj byli nieobecni, a także w stosunku, do którego z nich niemożliwe było doręczenie przesyłki w trybie art. 43 K.p.a. (poprzez pozostawienie jej dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu). Ponadto, jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 28 stycznia 2013 r. mieszkańcy osiedla przy ul. [...] w G. – w tym A. i T. L. – podali adres do korespondencji: M.K., ul. [...], [...] G.. Mimo to, organ pierwszej instancji wysłał podjętą decyzję na adres przy ul. ul. [...] w G.. Również tej okoliczności nie wyjaśnił w żadnej mierze organ odwoławczy, ustalając datę doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji. Wreszcie stwierdzić należy, że dane przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dotyczące doręczenia przesyłki pocztowej o numerze nadawczym (00)159007731764285843, nie znajdują potwierdzenia w informacjach umieszczonych przez doręczyciela na kopercie, w której przesłano ww. przesyłkę. Znajdują się na niej jedynie informacje o tym, że: 1) w dniu 21 listopada 2013 r. mieszkanie adresata było zamknięte i w tym dniu przesyłka była awizowana, 2) w dniu 9 grudnia 2013 r. przesyłka została zwrócona do nadawcy z powodu niepodjęcia w terminie. Na kopercie brak jest jakiejkolwiek informacji o powtórnym zawiadomieniu adresata o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym, które jest koniecznym warunkiem doręczenia w trybie zastępczym, na podstawie art. 44 K.p.a. Okoliczność niedokonania przez doręczyciela powtórnego awizowania przesyłki została podniesiona w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Chociaż co do zasady dowód z informacji w elektronicznym systemie śledzenia przesyłek operatora pocztowego, należy uznać za dopuszczalny w świetle art. 75 § 1 K.p.a., to wobec zarzutów odwołania oraz adnotacji poczynionych przez doręczyciela na kopercie, z pewnością nie był on wystarczający do uznania doręczenia za dokonane z poszanowaniem warunków określonych w art. 44 K.p.a. Niezależnie zatem od wyjaśnienia powyżej podniesionych kwestii dotyczących: 1) skierowania jednej przesyłki pocztowej do T. L. i A. L. oraz 2) adresu, pod który należało wysłać decyzję organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., realizując obowiązek ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, powinno było 3) pozyskać wyjaśnienia operatora pocztowego, co do prawidłowości czynności podjętych przez doręczyciela, a nie ograniczać się do lakonicznego przywołania informacji z systemu śledzenia przesyłek. Wobec niepełnej informacji na kopercie, Kolegium powinno było zażądać od organu pierwszej instancji wszczęcia postępowania w trybie § 6 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie reklamacji usługi pocztowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1468) w zw. z art. 89 ustawy z dnia z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529). Jeżeli wyjaśnienia operatora pocztowego okazałyby się niewystarczające do ustalenia okoliczności istotnych dla tzw. doręczenia zastępczego, organ odwoławczy powinien był przeprowadzić niezbędne dowody, włącznie z przesłuchaniem doręczyciela, w razie konieczności. Opisane powyżej uchybienia w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych, istotnych do wydania prawidłowego postanowienia w trybie art. 134 K.p.a., skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec nieprawidłowego skierowania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G.z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] do T.L. i A. L. w jednej przesyłce pocztowej, co wykluczało zastosowanie art. 44 K.p.a., organ odwoławczy przyjmie, że decyzję doręczono skarżącemu na zasadzie art. 42 § 2 K.p.a. w dniu 26 maja 2014 r. (w dacie zapoznania się z nią w siedzibie organu pierwszej instancji – adnotacja urzędowa z dnia 26 maja 2014 r. na karcie nr 105 akt administracyjnych). Organ pierwszej instancji powinien przy tym wydać pełnomocnikowi skarżącego pozostający w kopercie egzemplarz decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Należy zaznaczyć, że przedmiotem oceny Sądu była wyłącznie prawidłowość stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchybienia przez T. L. terminu do wniesienia odwołania od skierowanej m.in. do niego decyzji organu pierwszej instancji. Podniesione w odwołaniu kwestie dotyczące interesu prawnego skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 2013 r. pozostają poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej samej ustawy.