II SA/Gd 711/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Wojewody z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie sprzeciwu dotyczącego robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego M. F. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 marca 2013 r., nr [...], Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonych przez M. F. i M .F. robót budowlanych polegających na budowie parterowego budynku gospodarczego o pow. 21m2, na działkach o numerach [...], [...], [...], obręb ewidencyjny [...] w M. przy ul. W., z uwagi na fakt, że zakres prac wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. F. od powyższej decyzji, stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została wysłana w dniu 18 marca 2013 r. i była przez pocztę dwukrotnie awizowana w dniach 19 marca 2013 r. i 26 marca 2013 r., a następnie zwrócona nadawcy. W świetle art. 44 k.p.a. oznacza to, że decyzja została skutecznie doręczona, w trybie przewidzianym w tym przepisie, w dniu 3 kwietnia 2013 r., zaś termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 17 kwietnia 2013 r. Odwołanie wniesiono w dniu 13 maja 2013 r., a więc po upływie terminu do skutecznego jego złożenia. Odwołanie nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. F. zarzucił organowi odwoławczemu błędne stwierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie, gdyż przesyłka nadana w dniu 18 marca 2013 r. zaadresowana została do dwóch osób jednocześnie, a więc niezgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Fakt dwukrotnego awizowania przesyłki błędnie zaadresowanej nie zobowiązywał do jej podjęcia przez strony w terminie, a tym bardziej do uznania jej przez organ za doręczoną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że kwestia zaadresowania przesyłki do dwóch osób (M. i M. F.) zawierającej decyzję organu pierwszej instancji na adres zamieszkania wskazany w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych nie miała wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 roku, poz. 1270 ze zm.). Ponadto - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia w tej sprawie są ostateczne. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy - tak jak przyjął to organ odwoławczy, miało miejsce skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji opisanej powyżej, a jeżeli tak - w jakiej dacie. Podkreślić należy, że doręczenie decyzji stronie stanowi czynność materialno-techniczną o ogromnej doniosłości, tak z uwagi na obowiązywanie zasady pisemności w postępowaniu (art. 14 § 1 k.p.a.), jak i skutki prawne jakie z tym doręczeniem wiążą przepisy prawa procesowego. Mając na uwadze powyższe, istotne jest zatem w każdej sprawie prawidłowe ustalenie, czy doręczenie miało miejsce i czy było ono skuteczne. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy przyjął, że decyzja organu I instancji doręczona została skarżącemu w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., dniu 3 kwietnia 2013 roku. W związku z tym organ ten stwierdził, że wniesienie odwołania w dniu 13 maja 2013 nastąpiło z uchybieniem 14-dniowego terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. W tym miejscu zważyć należy, że odwołanie jest środkiem prawnym, poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnymi zasada dwuinstancyjności, gwarantująca stronie postępowania możliwość dwukrotnego rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej przez organy właściwe instancyjnie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot tzn. spełniający kryteria określone w art. 28 k.p.a., jest zachowanie przy czynności wniesienia odwołania ustawowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie). Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 57 § 1 k.p.a.: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Oznacza to, że początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania - stosownie do przywołanej powyżej reguły - jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło skuteczne, czyli prawidłowe doręczenie decyzji, będącej później przedmiotem odwołania. Skutkiem niezachowania terminu zastrzeżonego dla dokonania tej czynności jest jej bezskuteczność. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno mieć zatem miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy - określony w przepisie art. 129 § 2 k.p.a., został przez stronę zachowany. W ramach tych ustaleń niezbędne jest zbadanie, czy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji było prawidłowe i skuteczne. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy przedmiotowej sprawy nie dawał podstaw do orzeczenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Z twierdzeń organu odwoławczego wynika bowiem, że przyjął on błędne założenie, iż decyzję organu pierwszej instancji prawidłowo doręczono skarżącemu M. F. w trybie art. 44 k.p.a., a okoliczność zaadresowania przesyłki łącznie do M. i M. F. nie miała wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego poświadczenia odbioru wynika, że przesyłka zwierająca decyzję organu pierwszej instancji adresowana była do M. i M. F., a odbiór osobisty przesyłki nie nastąpił, lecz była ona dwukrotnie awizowana, a następnie zwrócona nadawcy z adnotacją o niepodjęciu przesyłki w terminie. Z art. 109 § 1 k.p.a. wynika, że decyzję administracyjną doręcza się stronom postępowania. Zgodnie zaś z art. 40 § 1 i 3 k.p.a. pisma doręcza się stronie, przy czym w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism. Stroną postępowania jest każda osoba fizyczna, której interesu prawnego postępowanie to dotyczy (vide art. 28 k.p.a.). Każdej z tych osób odrębnie przysługują określone w Kodeksie postępowania administracyjnego uprawnienia. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy interesem prawnym mającym to samo, czy też takie samo źródło legitymuje się więcej niż jedna osoba. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują udziału w postępowaniu podmiotu zbiorowego, choćby podmiot ten mieli tworzyć małżonkowie. W żadnym też razie wspólne podejmowanie czynności przez kilka osób fizycznych - będących stronami postępowania, nie może ograniczyć uprawnień przysługujących każdej z nich z osobna. Zdaniem Sądu, z powyższych przepisów wynika, że pisma kierowane do strony powinny być adresowane do niej imiennie, czyli adresując przesyłkę organ musi wymienić stronę jako indywidualnie określonego adresata, wobec którego - jako podmiotu - dokonywana jest czynność doręczenia. Co za tym idzie, doręczanie pism oraz decyzji łącznie współmałżonkom uznać należy za nieprawidłowe. W pełni przy tym należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wyrażonym w wyroku z dnia 2 lutego 2000 roku (sygn. akt II SA/Kr 298/00, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że: "pogląd jakoby doręczenie decyzji jednemu ze współmałżonków, wywierało taki sam skutek jakby doręczono go obojgu, uznać należy za błędny, bo nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa.". Pogląd taki został wyrażony także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 505/07, Baza Orzeczeń Lex nr 516800; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 24/12, Baza Orzeczeń Lex nr 1139020; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1735/00, Baza Orzeczeń Lex nr 203427). W okolicznościach przedmiotowej sprawy istotne znaczenie miało, że zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dokonali M. F. i M. F. Ze zgłoszenia nie wynikało, aby któryś z małżonków F. występował jako pełnomocnik drugiego albo osoba upoważniona do odbioru pism w imieniu drugiego z małżonków. W konsekwencji brak było podstaw, aby w toku postępowania organ dokonywał im doręczeń wspólnie. Stroną postępowania nie pozostawało bowiem małżeństwo M. i M. F. Za strony postępowania należało uznać każdego z małżonków. Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji powinna być zatem indywidualnie doręczona tak skarżącemu, jak i jego żonie – M. F., czyli wysłana do nich w oddzielnych przesyłkach. Co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Przesyłka zawierająca decyzję administracyjną, adresowana wspólnie do małżonków, narusza art. 40 k.p.a. Nie może być także uznana za skutecznie doręczoną w żadnym z trybów doręczeń określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym także w trybie doręczenia zastępczego przewidzianym w art. 44 k.p.a. W wyniku nieprawidłowego zaadresowania przesyłki, wspólnie do wielu stron postępowania, nie można bowiem w ogóle uznać, że wystąpiła niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a., co - w świetle art. 44 § 1 k.p.a. - stanowi przesłankę zastosowania trybu doręczenia zastępczego. W sytuacji, gdy przesyłka ma więcej niż jednego adresata, nie ma możliwości ustalenia, w stosunku do którego z nich zachodziła niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. W konsekwencji, ustalenie organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 3 kwietnia 2013 r., było nieprawidłowe. Co za tym idzie, również ustalenie organu II instancji, że odwołanie skarżący wniósł po terminie, nie mogło zostać zaakceptowane. Skoro bowiem w tej dacie nie nastąpiło skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji, zatem od tej daty nie mógł rozpocząć się bieg terminu do jej zaskarżenia (a tak przyjął organ). Wskazać w tym miejscu należy, że powołany w odpowiedzi na skargę pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 764/11 (Baza Orzeczeń Lex nr 1218899) potwierdza zasadność skargi. W wyroku tym przyjęto bowiem, że doręczenie przesyłki, zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków, do rąk jednego z nich jest skuteczne również wobec drugiego małżonka ale tylko wtedy gdy nie zakwestionuje on i nie podważy takiego sposobu doręczenia. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący M. F. sposób doręczenia skutecznie zakwestionował, zatem zastępczego doręczenia decyzji dokonanego przez organ pierwszej instancji nie można było uznać za skuteczne. Przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji nie mogła zostać uznana za skutecznie doręczoną również z innej przyczyny. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki umieszczono bowiem wyłącznie adnotację o awizowaniu przesyłki, brak jest natomiast jakiejkolwiek adnotacji, gdzie w tym konkretnym przypadku doręczyciel umieścił zawiadomienie o przesyłce. Wyklucza to uznanie, że doręczenie zastępcze było skuteczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 789/12, Baza Orzeczeń Lex nr 1301252; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II GZ 106/11, Baza Orzeczeń Lex nr 1080170; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 450/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 489/10, Baza Orzeczeń Lex nr 755629). Opisane powyżej uchybienia organu odwoławczego w prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy stanowiły naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej muszą bowiem być wynikiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny opartej na tym materiale (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie - jak wynika z powyższych rozważań, ustalenia organu odwoławczego nie zostały oparte na prawidłowej analizie materiału dowodowego w zakresie skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 40, art. 44, art. 77 § 1, art. 80 i art. 134 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżone postanowienie uchylił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy, w związku z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności dotyczącą braku skutecznego doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji w dniu 3 kwietnia 2013 roku, i dokona prawidłowej oceny zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.