III SA/Gd 789/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie NSA Anna Orłowska, WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchyla zaskarżone postanowienie. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 23 sierpnia 2011r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), cofnął zezwolenie nr [...] z dnia 1 lipca 2010r. wydane P. N., na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu z wyjątkiem piwa w barze gastronomicznym "[...]" przy ul. [...] w J. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w ww. lokalu została stwierdzona sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu bez wymaganego zezwolenia, co zostało potwierdzone kontrolą urzędnika miejskiego w dniu 27 lipca 2011r. W aktach sprawy znajdują się cztery zwrotne potwierdzenia odbioru dokumentujące nadanie ww. decyzji do P. N.: – pierwsza przesyłka nadana w dniu 26 sierpnia 2011 r.; skierowana na adres: R., ul. [...]; decyzja nie została przez stronę odebrana i zwrócona została organowi w dniu 14 września 2012 r., – druga przesyłka nadana została w dniu 24 września 2011 r.; skierowana na adres: R., ul. [...]; decyzja nie została przez stronę odebrana i zwrócona organowi w dniu 13 października 2011 r., – trzecia przesyłka nadana została w dniu 24 listopada 2011 r.; skierowana na adres: R., ul. [...] (adres wskazany przez stronę we wniosku o uzyskanie zezwolenia oraz wskazany w decyzji stanowiącej zezwolenie na sprzedaż i podawanie alkoholu); decyzja nie została przez stronę odebrana i zwrócona organowi w dniu 14 grudnia 2011 r., – czwarta przesyłka wysłana została stronie w dniu 20 grudnia 2011 r. Strona odebrała przesyłkę w dniu 9 stycznia 2012 r. P. N., pismem z dnia 16 stycznia 2012r., wniósł odwołanie od ww. decyzji, wskazując na naruszenie przepisów prawa art. 7, art. 77 k.p.a. Ponadto w ocenie Strony art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w powiązaniu z zaistniałym w sprawie stanem faktycznym nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 października 2012r. sygn. akt [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Termin do wniesienia odwołania wynosi czternaście dni i zaczyna biec od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ ustalił, że skuteczne doręczenie decyzji stronie nastąpiło przy trzecim dokonaniu przesyłki do strony. Adres, na który dokonana została przesyłka był zgodny z adresem wskazanym przez wnioskodawcę we wniosku o przyznanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz z adresem wskazanym w decyzji udzielającej zezwolenia. Decyzja nie została przez stronę odebrana. Mając na uwadze treść art. 44 § 4 k.p.a. organ podał, że za termin skutecznego doręczenia decyzji stronie uznać należy 14 dzień od dnia pierwszego awizowania przesyłki. Doręczenie unormowane w tym przepisie zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstania skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. W sprawie, trzecia przesyłka awizowana została po raz pierwszy w dniu 29 listopada 2011 r., co z kolei oznaczało, że za skuteczny termin doręczenia decyzji stronie uznawać należało dzień 13 grudnia 2011 r. W ocenie Kolegium, wymogi wynikające z art. 44 k.p.a. przy doręczaniu decyzji z dnia 23 sierpnia 2011 r. zostały zachowane. Dlatego, w związku ze skutecznym doręczeniem decyzji w dniu 13 grudnia 2011 r., koniec 14-sto dniowego terminu do złożenia odwołania w sprawie upływał w dniu 27 grudnia 2011 r. Natomiast odwołanie P N. nadane zostało w urzędzie pocztowym w R. w dniu 17 stycznia 2011 r., czyli po terminie. Organ wyjaśnił też, że doręczenie w dniu 20 grudnia 2011 r. decyzji nie otworzyło stronie terminu do wniesienia odwołania, gdyż decyzja została skutecznie doręczona w dniu 13 grudnia 2011 r. Na potwierdzenie swoich racji organ powołał wyrok z 14 lutego 2008 r. (II OSK 10/07, LEX nr 453425), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takiej sytuacji, tj. wówczas kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie orzeczenia organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. N., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyjęcie odwołania do decyzji Burmistrza Miasta, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 44 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji w dniu 13 grudnia 2011r. Skarżący wskazał, że decyzja została skutecznie doręczona stronie postępowania w dopiero w dniu 9 stycznia 2012r. i termin do złożenia odwołania został zachowany. Z uwagi na chorobę skutkującą niezdolnością do pracy w okresie od 18 listopada 2011r. do 5 grudnia 2011r. nie mógł odebrać przesyłki nadanej przez Burmistrza w dniu 24 listopada 2011r. Oświadczył również, że nie pozostawiono mu zawiadomienia o nadejściu przesyłki poleconej, tak więc nie miał wiedzy o konieczności odbioru korespondencji w palcówce pocztowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska w sprawie. Organ dodał, że okoliczności sprawy nie wskazywały, aby skarżący nie otrzymał awiza o doręczeniu przesyłki zawierającej decyzję cofającą zezwolenie. Natomiast choroba skarżącego nie stanowi okoliczności mającej wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż nastąpiła ona już po przyjętej jako skuteczna dacie doręczenia decyzji, tj. 13 grudnia 2011r. Ponadto na kopercie zawierającej przesyłkę zawarta jest informacja o awizowaniu przesyłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2012 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane w trybie art. 134 w związku z art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwane dalej k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że nastąpiło uchybienie terminu, gdyż termin do wniesienia odwołania należało liczyć od doręczenia zastępczego dokonanego w trybie art. 44 k.p.a., a mianowicie od dnia 13 grudnia 2011 r. W tym miejscu należy stwierdzić, że przedmiotem oceny Sądu nie była zgodność z prawem, powoływanej decyzji organu pierwszej instancji. Takiej oceny można będzie dokonać dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych (por. art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania - art. 134 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania od decyzji wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Istotną zatem dla prawidłowego rozstrzygnięcia była data skutecznego doręczenia decyzji stronie, albowiem od tego momentu rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania. Decydujące znaczenia ma tu brzmienie art. 44 k.p.a. I tak, przepis art. 44 § 1 stanowi: w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z brzmienia przytoczonego powyżej unormowania, wynikają dwie podstawowe przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowanie pisma przez oznaczony czas w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez pocztę). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Tylko w przypadku ziszczenia się tych dwóch przesłanek doręczenie w tym trybie może być uznane za skutecznie dokonane, w postaci prawnego skutku doręczenia (domniemania doręczenia). W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że nadana do skarżącego w dniu 24 listopada 2011 r. przesyłka z decyzją organu pierwszej instancji została prawidłowo zaadresowana. Jednak zastrzeżenia, co do prawidłowości, musi budzić sposób awizowania tej przesyłki (koperta wraz z potwierdzeniem odbioru znajduje się w aktach administracyjnych). A mianowicie, jak wskazuje cytowany przepis art. 44 § 2 k.p.a. przy zastosowaniu tego trybu wymagane jest, aby pozostawić zawiadomienie w jednym z wymienionych w nim miejsc. Doręczyciel jest zobowiązany do podania gdzie takie zawiadomienie pozostawił. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji czy tryb został zachowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, baza Legalis). Należy podkreślić, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi (i nie powinien stanowić) przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku. W rozpatrywanej sprawie, zarówno na kopercie i na potwierdzeniu odbioru brak jakiejkolwiek wzmianki gdzie pozostawiono tzw. awizo, czyli zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Przy pierwszym powiadomieniu z dnia 29 listopada 2011 r. posłużono się pieczątką: "Mieszkanie zamknięte", brak jest natomiast adnotacji o awizowaniu przesyłki i gdzie pozostawiono zawiadomienie o awizo. Pod pieczątką umieszczono parafkę (lub podpis) doręczyciela. W przypadku drugiego awizo umieszczono jedynie stempel: "Awizowano dnia" i datę 6.11.2011. Brak jest przy tym jakiegokolwiek podpisu doręczyciela. W przypadku drugiego zawiadomienia również nie wiadomo, czy i gdzie zostało ono pozostawione wraz z informacją o możliwości odbioru pisma. W opisanej tu sytuacji, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, że zostały zachowane warunki określone w art. 44 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 (baza Lex nr 1145634), zgodnie z którym aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że doręczenie zastępcze decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a. nie było skuteczne. Dlatego też terminu do wniesienia odwołania nie można było liczyć od dnia 13 grudnia 2011 r., tak jak zrobił to organ odwoławczy. W tej dacie nie mógł bowiem rozpocząć bieg terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji też zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 44 k.p.a. Oczywiście słusznie organ odwoławczy wskazuje, że w sytuacji gdyby nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji nie otwierałoby ponownie terminu do wniesienia odwołania. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy taki skutek procesowy doręczenia zastępczego nie nastąpił. Wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie może budzić wątpliwości, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy będzie miał na względzie wskazane powyżej uwagi. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie.