IV SA/Wa 2494/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] maja 2018 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r., orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...], gmina [...], pow. [...] Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] grudnia 1954 r., przejęło na własność Państwa nieruchomości położone w gromadzie [...], gmina [...] pow. [...], o łącznej powierzchni [...] ha gruntu z zabudowaniami, drzewostanami i urządzeniami gospodarczymi wraz z przysługującymi tym gospodarstwom prawami i przynależytościami, wolne od długów i ciężarów z wyjątkiem służebności gruntowych, a nie będące w faktycznym władaniu właścicieli, wymienione w załączonym do orzeczenia wykazie. W wykazie tym pod pozycją 13 wymieniona została także nieruchomość J. P. o obszarze [...] ha, z budynkami. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionego orzeczenia w zakresie dotyczącym przejęcia nieruchomości J. P. wystąpiła N. S. Podniosła, że brak było jakichkolwiek podstaw do przejęcia nieruchomości oraz że odpis orzeczenia otrzymała dopiero w połowie 2016 r. kiedy osobiście wybrała się do Urzędu w [...]. Wnioskodawczyni przedłożyła postanowienia stwierdzające jej następstwo prawne, potwierdzające jej prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia. W toku postępowania organ poszukiwał dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy występując stosownymi pismami do Starostwa Powiatowego w [...] Archiwum Państwowego w [...] oraz o dane z rejestru PESEL z uwagi na rozbieżność pisowni imion. Do akt sprawy zostały też włączone akta sprawy z wniosku N. S. o rekompensatę za utracone mienie jej rodziców w wyniku akcji " [...] " (sprawy: [...] i [...]). Rozpatrując przedmiotową sprawę stwierdzono, że zgodnie z art. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...],[...] i [...] (Dz. U. nr 46, poz. 339), na jego podstawie mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone na terenie określonej jednostki administracyjnej, a mianowicie: w województwach: [...],[...],[...] i [...] w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U.R.P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83), oraz w powiatach: [...],[...] i [...] województwa [...] oraz [...] i [...] województwa [...], jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Oznacza to, że skuteczność przejęcia na rzecz Państwa danej nieruchomości na podstawie przepisów cytowanego dekretu była uzależniona od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1) położenia nieruchomości ziemskiej w obrębie pasa granicznego albo na terenie jednego z wymienionych powiatów oraz 2) nie pozostawania tej nieruchomości w faktycznym władaniu jej właściciela bądź w przypadku jej uprawiania przez osoby trzecie przy jednoczesnym nie zamieszkiwaniu jej właściciela na miejscu. W dacie wydania zaskarżonego orzeczenia miejscowość [...], na terenie której położona jest przedmiotowa nieruchomość, znajdowała się na terenie powiatu [...], który był powiatem granicznym. Z tego względu cały jego obszar, zgodnie z art. 10 ww. rozporządzenia został uznany za pas graniczny. Oznacza, że przesłanka pierwsza do przejęcia nieruchomości została spełniona. Badając spełnienie bądź nie spełnienie drugiej przesłanki organ wnikliwie przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy. Z uzyskanej z Archiwum Państwowego w [...] treści karty przesiedleńczej nr [...] z [...] lipca 1947 r. wydanej przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Pow. Oddział w [...] wynika, że J .P. wraz z żoną H. córką N. został przesiedlony na inne miejsce zamieszkania. Fakt ten potwierdza również sama strona w piśmie swego pełnomocnika z [...] sierpnia 2013 r., wskazując że w ramach akcji [...] rodzice wnioskodawczyni zostali przesiedleni do miejscowości [...] w obecnym województwie [...]. Organ uznał zatem, że z powodu przesiedlenia na Ziemie [...] właściciel od 1947 r. nie zamieszkiwał więc na miejscu a bardzo duża odległość uniemożliwiała mu faktyczne władanie gospodarstwem w [...] w województwie [...]. Przepisy dekretu nie wnikały z jakiego powodu nieruchomości nie pozostają w faktycznym władaniu, istotny był tylko sam fakt nie pozostawania w faktycznym władaniu właściciela. W rozumieniu przepisów dekretu została więc spełniona i druga przesłanka do przejęcia nieruchomości. Dalej organ wyjaśnił, że stosownie do obowiązującego w chwili orzekania o przejęciu gruntów we wsi [...] art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.), każda decyzja winna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę, oznaczenie rodzaju decyzji, pouczenie o środkach zaskarżenia oraz podpis władzy. W ocenie organu orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. zawiera niezbędne elementy określone w art. 75 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia żonie J. P., C. P. zaskarżonego orzeczenia organ wskazał, że przejęciu podlegały nieruchomości nie pozostające w faktycznym władaniu ich właścicieli. Przesłanką konieczną ustalenia przez organ orzekający było stwierdzenie, czy nieruchomość znajduje się w faktycznym władaniu jej właściciela. Powołując się na stanowisko wyrażane w orzecznictwie, organ stwierdził że doręczenie orzeczenia nie było konieczne. Organ jednak wyjaśnił, że orzeczenie było wywieszone na tablicy ogłoszeń od [...] stycznia 1955 r. do [...] lutego 1955 r. oraz zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] kwietnia 1955 r. pod poz. [...] pkt [...]. Nadto organ podniósł, że zarzut niedoręczenia orzeczenia może być podnoszony w postępowaniu o wznowienie postępowania w trybie art. 145 kpa, natomiast nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa. W ocenie organu wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczenie z [...] grudnia 1954 r. odpowiada prawu, jakie istniało w dacie jego wydawania. Kontrolowane orzeczenie nie narusza również przepisów obowiązującego w chwili orzekania rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, a dokumentacja zgromadzona w toku postępowania nie wskazuje na zaistnienie pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Od decyzji Wojewody [...] w ustawowym terminie, odwołanie złożyła N. S., reprezentowana przez r.pr. M. S. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc ojej uchylenie w całości, ewentualnie jej zmianę poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2019 r., [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie organ zwrócił uwagę na rozbieżności pojawiające się w wykazie stanowiącym załącznik do orzeczenia z [...] grudnia 1954 r. Z odpisu wykazu załączonego do wniosku N. S. z [...] grudnia 2016 r., wynika że J. P. uwidoczniony jest pod pozycją numer [...] (k.5). Natomiast na kserokopii wykazu przekazanej przez Starostwo Powiatowe w [...] przy piśmie z [...] kwietnia 2017 r. J. P. wymieniony został pod numerem [...] (k.20). W ocenie organu najprawdopodobniej na odpisie wykazu, który powstał przez przepisanie oryginalnego orzeczenia doszło do pomyłki i zamiany kolejności nazwisk na liście. Błąd ten jednak w żaden sposób nie wpływa na prowadzone postępowanie, bowiem bezsporne jest, że orzeczeniem PPRN w [...] z [...] grudnia 1954 r. przejęto grunty, stanowiące przed przejęciem na Skarb Państwa własność J. P.. Jednocześnie przyjąć należy, że organ I instancji wskazując w decyzji z [...] maja 2018 r., że nieruchomości J. P. o obszarze 6,73 ha z budynkami, wymienione są pod pozycją [...] wykazu, posłużył się danymi z odpisu wykazu, znajdującego się na karcie [...] akt sprawy. Dalej organ wskazał, że nieruchomość spełniała określone w dekrecie przesłanki do przejęcia jej na własność Państwa. Niezależnie organ zauważył także, że w kontrolowanym orzeczeniu, poza łączną powierzchnią przejmowanych gruntów w gromadzie [...] oraz powierzchnią poszczególnych nieruchomości według listy imion i nazwisk, uwidocznioną w wykazie, brak jest określenia jakie działki (parcele) składają się na przejęte nieruchomości. Pomimo zastrzeżeń co do poziomu precyzji takiego opisu, w ocenie organu nie naruszono tym żadnego przepisu prawa, a tym bardziej w sposób rażący. Wątpliwości organu nie budzi też fakt wprowadzenia kontrolowanego orzeczenia do obrotu. Zgodnie z adnotacją widniejącą na orzeczeniu, orzeczenie to było wywieszone na tablicy ogłoszeń od [...] stycznia 1955 r. do [...] lutego 1955 r.. Poza tym zostało ono również ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z 15 kwietnia 1955 r. pod poz. [...] pkt [...] (k. 14). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019 r złożyła N.S., w której imieniu działa profesjonalny pełnomocnik. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r znak [...], ewentualnie o jej zmianę poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie art 1 i 3 dekretu z 27 lipca 1949 r o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego oraz przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że odpis orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] otrzymała dopiero w połowie września 2016 r. Wszelkie wcześniejsze próby pisemne oraz żądania kierowane do organów administracyjnych pozostawały bez odpowiedzi Przyznała, że położenie nieruchomości objętej przeczeniem w pasie granicznym nie budzi wątpliwości, albowiem w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia miejscowość [...] na terenie której znajduje się nieruchomość znajdowała się na terenie powiatu [...], który był powiatem granicznym. Przejęcie na rzecz Państwa danej nieruchomości w świetle dekretu była uzależniona od dwóch przesłanek: położenia nieruchomości ziemskiej w obrębie pasa granicznego, nie pozostawania tej nieruchomości w faktycznym władaniu jej właściciela bądź w przypadku jej uprawiania przez osoby trzecie przy jednoczesnym nie zamieszkiwaniu jej właściciela na miejscu. Skarżąca potwierdza iż z powodu przesiedlenia na [...] właściciel – jej ojciec – od 1947 r nie zamieszkiwał na miejscu a bardzo duża odległość uniemożliwiała mu faktycznie władanie gospodarstwem w [...]w województwie [...] Niezwykle jednak krzywdzące i nie zasługujące na aprobatę jest pozbawienie prawa własności ojca skarżącej bez żadnej rekompensaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Na wstępie należy przypomnieć, że poddana kontroli Sądu decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa"). W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, tzn. nie bada sprawy zakończonej decyzją ostateczną merytorycznie pod kątem przesłanek i przyczyn podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Stąd też rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest kontrola orzeczenia o przejęciu nieruchomości, a jedynie ocena legalności (zgodności z prawem) odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra. Innymi słowy, Sąd władny jest w niniejszej sprawie do zbadania, czy prawidłowo stwierdził Minister, że decyzja o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, nie jest obarczona jedną z wad wymienionych właśnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W tym miejscu przypomnieć należy, że wobec omówionego wyżej celu nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz faktu, że tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 kpa, przyjmuje się, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia przesłanek nieważnościowych. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029). Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09). Należy także podkreślić, że zakres postępowania nadzorczego w sposób istotny odbiega od postępowania zwykłego, w którym gromadzi się materiał w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do ponownego ustalania w toku takiego postępowania stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie kontrolowane w trybie nadzorczym orzeczenie narusza art. 1 i 3 dekretu z [...] lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa [...],[...],[...] i [...] (Dz. U. nr [...], poz. [...]). Organy orzekające w sprawie wyjaśniły jednak, że na jego podstawie mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone na terenie określonej jednostki administracyjnej, a mianowicie: w województwach: [...],[...],[...] i [...] w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U.R.P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83), oraz w powiatach: [...],[...] i [...] województwa [...] oraz [...] i [...] województwa [...], jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Organy wskazały, że nieruchomość stanowiąca własność J. P. znajdowała się na terenie powiatu [...], który był powiatem granicznym. Jednocześnie odnalezione dokumenty wskazują, że J. P. wraz z rodziną został przesiedlony na ziemie zachodnie i nie mógł faktycznie władać nieruchomością. Okoliczności te potwierdza sama skarżąca. Uznać zatem należy, że okoliczności faktyczne sprawy uprawniały do zastosowania przepisów ww. dekretu. Zatem zarzut naruszenia tych przepisów jest nieuzasadniony, tym bardziej że stosownie do przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jedynie przy stwierdzeniu że naruszenie prawa miało charakter rażący, możliwe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie organy nie tylko nie stwierdziły rażącego charakteru naruszenia prawa, ale nie dopatrzyły się tego naruszenia w ogóle. W ocenie Sądu z okoliczności sprawy nie wynika również aby wystąpiła jakakolwiek przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Zatem orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1954 r. było jak najbardziej prawidłowe. Jak wynika ze skargi, skarżąca uważa że krzywdzące było odebranie jej ojcu własności bez jakiegokolwiek odszkodowania. Podkreślić jednakże należy, że krytyczna ocena obowiązujących w latach powojennych przepisów o charakterze nacjonalizacyjnym, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych w oparciu o te przepisy. Wśród przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, takie kryterium nie zostało przewidziane. Wyjaśnić także należy, że naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – publ. jw.). Przy tym w ocenie Sądu żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1838/16 – publ. jw.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA). Fakt zatem nie doręczenia orzeczenia nacjonalizacyjnego osobo, o których prawach ono orzekało, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Z wymienionych wyżej względów za niezasadne Sąd uznał zarzuty zawarte w skardze. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, organy prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa przedstawiły w szczegółowym i wyczerpującym uzasadnieniu wydanych decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.