IV SA/Wa 25/17

Dnia 13 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 czerwca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta i Gminy P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), art. 17 pkt 6 lit. b oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), w związku z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza P. z dnia [...] września 2016 r., nr [...], na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] września 2016 r., nr [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. - jednostka strukturalna [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu wskazał, że Burmistrz P., pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r., znak: [...], zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. - jednostka strukturalna [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu planu argumentując, iż jego założenia naruszają zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wynikający z § 3 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. nr [...], poz. [...]) – określanego dalej jako "rozporządzenie". Na powyższe postanowienie, zażalenie złożył Burmistrz P., zarzucając przenoszenie definicji rzeki, określonej w ustawie o ochronie przyrody, na grunt rozporządzenia, co skutkuje stosowaniem zakazu 100 m od brzegu potoku. Organ II instancji podniósł, że teren objęty projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. - jednostka strukturalna [...] położony jest w [...] Parku Krajobrazowym. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym burmistrz sporządza projekt planu miejscowego, a na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tej ustawy burmistrz uzgadnia ten projekt z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wskazał, iż ustalenia projektu planu naruszają zakaz określony w § 3 pkt 7 rozporządzenia, tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że projekt planu miejscowego, przedłożony przez Burmistrza P., obejmuje działkę nr [...] oraz części działki nr [...] w P. (osiedle Z.). Przedłożony projekt przewiduje przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dopuszczając m.in. budynki mieszkalne. Załącznik graficzny do projektu planu, prognoza oddziaływania na środowisko oraz zdjęcia i mapy dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl wskazują, że teren objęty planem znajduje się w całości w pasie 100 m od K. Organ argumentował, że zgodnie z art. 5 pkt 16a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez rzekę należy rozumieć każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Przez cieki naturalne, stosownie do ww. przepisu prawa wodnego, rozumie się m.in. strumienie i potoki. Zatem w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody K. stanowi rzekę. W związku z powyższym, przedmiotowy projekt planu, dopuszczający zabudowę mieszkaniową w pasie 100 m od brzegu K., naruszy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Organ skonstatował, że charakter planowanego przeznaczenia terenu nie pozwala na zastosowanie odstępstw wymienionych w § 3 pkt 7 rozporządzenia, dla obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Odpowiadając na zarzut przenoszenia definicji rzeki, określonej w ustawie o ochronie przyrody, na grunt rozporządzenia, co skutkuje stosowaniem zakazu 100 m od brzegu potoku, organ wskazał, że skoro w ustawie o ochronie przyrody zdefiniowano pojęcie rzeki, to będzie się ono odnosiło do zakazów, które zostały wprowadzone na podstawie tej ustawy, w tym do zakazów rozporządzenia. W związku z tym, iż ustalenia przedmiotowego projektu planu są niezgodne z zakazem określonym w § 3 pkt 7 rozporządzenia, a nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W skardze Miasto i Gmina P. wskazała, że kwestionuje w całości zaskarżone postanowienie uznając za niedopuszczalne zastosowanie aktualnej definicji "rzeki" do uregulowań zawartych w § 3 pkt 7 rozporządzenia nr 5/05 bez uzgodnienia tej kwestii z Radą Miasta i Gminy P., co narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie skarżącej doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie przepisu art. 5 pkt 16 a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w związku z art. art. 9 ust. 1 pkt lc ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne do wykładni pojęcia "rzeki" użytego § 3 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego, a w konsekwencji uznanie, iż K. jest rzeką w rozumieniu § 3 ust. 7 tegoż rozporządzenia, w związku z czym dotyczy go zakaz określony w tym przepisie. To z kolei doprowadziło do odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem ww. rozporządzenie w chwili jego wydania dotyczyło wyłącznie rzeki P., a do chwili obecnej nie została podjęta uchwała przez Sejmik Województwa [...] zmieniająca ww. rozporządzenie w tym zakresie. Skarżąca podała, że na obszarze Miasta i Gminy P. występuje rzeka P. - i tylko w stosunku do tej rzeki zastosowano zasady i ograniczenia określone w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. Do tej pory Sejmik Województwa [...] nie podjął uchwały w sprawie zmiany dotyczącej uregulowań funkcjonowania [...] Parku Krajobrazowego ([...]), stosownie do treści art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Z tego względu park ten w dalszym ciągu funkcjonuje w oparciu o rozporządzenie nr [...] Wojewody [...], zaakceptowane przez Radę Miasta i Gminy z zasadami odnoszącymi się wyłącznie do rzeki P., co było działaniem celowym ze względu na możliwości rozwojowe miasta i gminy, wynikające z obowiązującego wówczas i obecnie - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P., przyjętego uchwałą Rady Miasta i Gminy P. nr [...] Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 2000 r., jak również z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przez Radę Miasta i Gminy w 1992 r. Skarżąca dodała, że wymienione opracowania planistyczne obowiązywały już przed wprowadzeniem rozporządzenia wojewody nr [...]. Dalej skarżąca wskazała, że w § 3 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia nr [...] użyto m.in. pojęcia "rzeki", niemniej jednak wówczas nie obowiązywała jej definicja, na którą aktualnie powołują się organy administracyjne rozpoznające niniejszą sprawę, a zawarta w art. 5 pkt 16 a ustawy o ochronie przyrody. Argumentowała, że wobec powyższego nie można w sposób zupełnie dowolny przenosić definicji ujętych w tej ustawie, na grunt przepisów zawartych w rozporządzeniu nr [...]. Byłoby to możliwe dopiero w drodze podjęcia przez Sejmik Województwa uchwały w trybie art. 16 ust. 3, 4 i 4b ustawy o ochronie przyrody, w odniesieniu do której Rada Gminy mogłaby odmówić uzgodnienia jej projektu, gdy przyjęcie jej prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie park krajobrazowy ma chronić. Podniosła, że zarówno w Studium, jak i w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wyznaczone są obszary do zabudowy głównie w oparciu o istniejące zagospodarowanie, będące następstwem uwarunkowań historycznych, środowiskowych, kulturowych i infrastrukturalnych na tym terenie. Z uwagi na trudną specyfikę górską o bogato rozbudowanej sieci hydrograficznej (rzeka Poprad, cieki, strumienie, potoki, źródła wody), jak i strefy uzdrowiskowe, tereny zalewowe, obszary erozyjno-osuwiskowe, obszary górnicze, liczne ciągi ekologiczne, znaczne pokrycie lasami oraz strefy od kolei i dróg publicznych - zarówno w Studium jak i miejscowych planach tereny pod zabudowę zostały ograniczone do niezbędnego minimum. Wobec powyższego dowolne stosowanie wprowadzonej znacznie później definicji do uregulowań zawartych w rozporządzeniu, wydanym na ponad 10 lat przed wprowadzeniem tej definicji jest niedopuszczalne. Ponadto takie działanie powoduje ograniczenie, a wręcz uniemożliwia rozwój miasta i gminy, wynikający z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości, jakie park krajobrazowy ma chronić. Należy zwrócić uwagę, iż teren objęty zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P., jednostka strukturalna [...], będący przedmiotem odmowy uzgodnienia zarówno w Studium jak i w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest terenem budowlanym, w miejscowym planie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalno-pensjonatową, oznaczoną symbolem [...]. Teren ten oddalony jest od K. od 62 do 90 m. W związku ze zmianą strefy ochrony uzdrowiskowej "A" za zgodą Rady Miasta i Gminy P., zmienia się przeznaczenie tego terenu z zabudowy mieszkalno-pensjonatowej o symbolu [...] na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną symbolem [...]. Nadto pomiędzy terenem [...] a K., na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] znajduje się już istniejąca zabudowa mieszkalno-pensjonatowa. Dodatkowo skarżąca poidniosła, że stosując definicję rzeki zawartą w art. 5 pkt 16a ustawy o ochronie przyrody, z uwagi na gęsto występujące na obszarze Miasta i Gminy P. cieki wodne (obszar źródliskowy) niemożliwe będzie wyznaczenie obszarów wskazanych pod zabudowę, które spełniałyby zasadę zachowania odległości 100 m od wszystkich cieków naturalnych (te odległości się nakładają), co spowodowałoby, że praktycznie cały ten obszar byłby wyłączony spod zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 P.p.s.a.). Orzekanie, w myśl art. 135 P.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontroli, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Złożona w sprawie niniejszej skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na postanowienie, wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie - a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie - w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony, ale równocześnie, skierowanie sprawy na rozprawę także nie może być automatycznym efektem złożenia wniosku w tym przedmiocie. Dlatego też nawet mimo wniosku o przeprowadzenie rozprawy, to uwzględniając treść art. 122 p.p.s.a., możliwym jest skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne (por. B. Dauter w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z komentarzem pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2015 r., str. 527). Sąd wobec tego rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Spór w rozpatrywanej sprawie ogniskuje się wokół podstaw do odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. - jednostka strukturalna [...]. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, iż organ II instancji stosuje przepisy rozporządzenia, które są nieproporcjonalne do wartości jakie ma chronić park krajobrazowy, należy wyjaśnić, iż obowiązujące na terenie [...] Parku Krajobrazowego zakazy, zostały wprowadzone przez Wojewodę [...] (powoływane wcześniej rozporządzenie nr [...]) i są powszechnie obwiązującym prawem miejscowym. To prawodawca lokalny (obecnie Sejmik Województwa [...]) odpowiada za zakres zakazów i jest uprawniony do ich zmiany m.in. poprzez wprowadzenie dodatkowych wyjątków. Regionalny Dyrektor i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać ich stosowania oraz dokonywać ich oceny pod kątem zgodności z Konstytucją RP (m. in. w kontekście ich proporcjonalności). W ocenie Sądu § 3 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego znajdował zastosowanie w sprawie, albowiem zostało przyjęte przez właściwy organ i w ramach delegacji ustawowej, a nadto weszło w życie nie tylko przed dniem wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są bowiem stosować przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, ponadto wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1291/12, Lex nr 2034037; z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1979/12, Lex nr 1502247; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 27/15, Lex nr 1926625). Należy zauważyć, że do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 z. 1). W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, z. 3, poz. 71z dnia "W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, str. 355)." Przytoczone wyżej argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Argumenty te mają odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Orzekające w sprawie organy administracji publicznej obowiązane były zatem uwzględnić regulacje zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a w szczególności art. 5 pkt 16a tego aktu. Zgodnie z nim przez rzekę należy rozumieć każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Przez cieki naturalne, stosownie do ww. przepisu prawa wodnego, rozumie się m.in. strumienie i potoki. Zatem w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody Księży Potok stanowi rzekę. W związku z powyższym, organy słusznie wywiodły, że przedmiotowy projekt planu, dopuszczający zabudowę mieszkaniową w pasie 100 m od brzegu K., naruszy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o którym mowa w rozporządzeniu. Wbrew twierdzeniom skarżącej rozporządzenie to dotyczy całego [...] Parku Krajobrazowego w granicach przez nie określonych. Nie zawęża się zatem wyłączenie do rzeki P. Wniosku takiego nie można wyprowadzić z żadnego z przepisów tego rozporządzenia. Odnosząc się do innych argumentów skarżącej stwierdzić należy, że potrzeby Gminy czy upatrywanie w danych rozwiązaniach planistycznych rozwiązań do wysokiej celowości nie stanowi pozytywnej przesłanki do odmowy zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Władztwa planistycznego nie należy rozumieć jako domeny na tyle szerokiej, że daje podstawę do wyłączenia obowiązujących przepisów prawa wyżej rangi. Nadto należy wskazać, że normodawca przewidział wyjątki chroniące interes mieszkańców Gminy dotyczące budowy przedsięwzięcia służącego turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7 ww rozporządzenia nr [...]). Gmina nie została zatem pozbawiona władztwa planistycznego. W tym kontekście Sąd stwierdza, że realizacja stanowiska skarżącej prowadziłaby do naruszenia art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nierespektowanie zasady hierarchii aktów prawnych przejawiające się w pominięciu prymatu obowiązywania aktów wyższego rzędu (rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a w szczególności art. 5 pkt 16a tego aktu), na rzecz uwzględnienia projektowanych przez Gminę rozwiązań. Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną podstawę do stanowienia przez enumeratywnie wymienione w ustawie zasadniczej podmioty jedynego na szczeblu centralnym podustawowego aktu wykonawczego o mocy powszechnie obowiązującej - rozporządzenia oraz zawiera jego definicję, wyznaczającą granice jego konstytucyjności i legalności. Powyższy przepis dotyczy jednak rozporządzeń, o których mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji. Natomiast rozporządzenie wojewody to jeden z rodzajów aktów prawa miejscowego, które jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, acz obowiązujące jedynie na obszarze działania organów, które je stanowią, zostało unormowane przez ustrojodawcę w art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji. Nierespektowanie zasady hierarchii aktów prawnych, nawet jeżeli byłby uwarunkowane potrzebami Gminy, nie może być zaakceptowany biorąc pod uwagę kryterium praworządności oraz zasadę państwa prawnego (art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a.). Nie jest zasadne wywodzenie, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Działanie z pominięciem obowiązujących przepisów, lub sprzecznie z ich dyspozycją nie jest bowiem objęte zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Nie stoi ona bowiem w opozycji do zasady praworządności. Do czasu uchwalenia nowego aktu prawnego zastępującego rozporządzenie brak jest podstaw do uznania, że nie ma ono zastosowania. Zasadnie organ wywodził, że budynki mieszkalne jednorodzinne oraz drogi zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) zaliczane są do obiektów budowlanych. Z przedłożonego do uzgodnienia projektu zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego wynika, iż teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w całości znajduje się w strefie 100 m od potoku (por. również mapy załączone do prognozy oddziaływania na środowisko z 2016 r.). Zgodnie z informacjami zawartymi w prognozie oddziaływania na środowisko wody powierzchniowe w granicach analizowanego otoczenia reprezentowane są przez K., przepływający w odległości ok. 61 m na wschód od terenu objętego zmianą planu. Sąd uznaje za zasługujące na uwzględnienie twierdzenie organu, że nie ma również możliwości zastosowania odstępstw od naruszonego zakazu (§ 3 pkt 7 ww rozporządzenia nr [...]), gdyż budowa budynku mieszkalnego nie stanowi przedsięwzięcia służącego turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Biorąc powyższe pod uwagę nie było możliwe uzgodnienie przedmiotowego projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P.- jednostka strukturalna [...]. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., oddalił skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.