IV SA/Wa 2507/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) z [...] lipca 2018 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią (zmiana konstrukcji dachu) wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. M. D. [...] września 2011 r. wniosła o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Burmistrz [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. S. i L. S., którzy wskazali, że nie zostały im doręczone załączniki do decyzji. Ponadto, podnieśli, że Organ winien uwzględnić warunki zabudowy ustalone dla działki nr [...], oraz zakwestionowali funkcję budynku mającego podlegać rozbudowie. W kolejnych pismach zakwestionowali również zgodność z prawem budowy budynku objętego wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2013 r. G. Z. uczynił tę decyzję SKO z [...] marca 2014 r. przedmiotem skargi, którą oddaliło WSA w Warszawie wyrokiem z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1083/14. Następnie G. Z. wniósł skargę kasacyjną, w następstwie której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2656/15, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2015 r. oraz decyzję SKO z [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną, Organ powinien ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że legalność budowy obiektu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy kwestionuje nie tylko skarżący kasacyjnie, ale także inni sąsiedzi, a z ich wniosków toczą się postępowania przed organami administracji, które wymagają analizy i ustaleń z punktu widzenia przedmiotu postępowania. NSA wyjaśnił, że możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, którego przedmiotem jest kontrola legalności realizacji tego obiektu z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Stąd ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej, w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla dalszej jego rozbudowy, nadbudowy czy przebudowy. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że wydany w I. instancji wyrok jest nieprawidłowy, podobnie jak i zaskarżona decyzja. Prawidłowe rozstrzygnięcie może bowiem zapaść dopiero w następstwie wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, obejmującego ustalenia w kwestii prowadzenia legalizacyjnego lub naprawczego w stosunku do obiektu podlegającego nadbudowie i przebudowie. W następstwie powtórnie przeprowadzonego postępowania odwoławczego SKO w [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] ponownie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dla rozstrzgnięcia sprawy znaczenie miały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego. SKO uznało, że przeprowadzona przez Organ I. instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna spełnia wymagania wskazane w cyt. rozporządzeniu. Wynika z niej, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących tej inwestycji. W granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z garażami dobudowanymi. Planowana inwestycja nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania budynku jako mieszkalnego. W związku z charakterem inwestycji nie było potrzeby ustalania nowej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz powierzchni zabudowy, ponieważ te parametry pozostają bez zmian. W sporządzonej analizie podano, że w obszarze analizowanym wysokość górnej elewacji frontowej budynków jest zróżnicowana i wynosi od 3,5 do 6,5 m. Średnia wysokość górnej elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 4,5 m. W ocenie SKO, ustalenie wysokości budynku po przebudowie na 4,5 m, jako wysokości średniej występującej w obszarze analizowanym, należy uznać za zasadne i zgodne z § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Ponadto, w analizowanym obszarze budynki posiadają dachy o zróżnicowanym koncie nachylenia od 15° do 45°. Zdaniem SKO, w związku z tymi ustaleniami, dopuszczalne jest zaakceptowanie dla tej inwestycji dachu o koncie nachylenia od 20° do 45°, jako mieszczącego się w przedziale istniejącym w obszarze analizowanym. Ustalenie wysokości głównej kalenicy budynku na 9 m jako średniej wysokości w obszarze analizowanym również uznać należało za prawidłowe. Planowana inwestycja ma także dostęp do drogi publicznej, od ul. [...] istniejącym zjazdem, a teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej. Teren inwestycji nie wymaga również uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedoręczenia załączników, SKO wskazało, że z treści decyzji Organu I. instancji wynika, iż zawiera ona 3 załączniki, a nie ma żadnych dowodów na to, że załączniki nie zostały przesłane Odwołującym. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że istotnie niedoręczono owych załączników, to nie miało to wpływu na wynik sprawy, ponieważ z akt sprawy wynika, że Organ zapewnił czynny udział wszystkim stronom w postępowaniu. SKO podkreśliło również, że decyzja o warunkach zabudowy wydana dla innego terenu nie może wiązać organu w innej sprawie niż ta, która dotyczy innego terenu. Na zakończenie wskazało, że z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2018 r. wynika, iż wobec budynku objętego wnioskiem nie toczy się postępowanie legalizacyjne i naprawcze. Natomiast toczące się wcześniej postępowania zostały umorzone. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO w [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] wniósł G. Z., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: a) art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że w przypadku inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego już budynku, Organ jest obowiązany wydać decyzję w zakresie warunków zabudowy, gdy w rzeczywistości zachodzą poważne wątpliwości co do tego, czy istniejąca już wcześniej zabudowa jest legalna, oraz niewyjaśnione są wszystkie istotne parametry związane z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania planowanej pracowni; b) art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a., poprzez niewykonanie przez Organ wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2656/15, odnoszących się do prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w kwestii postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego w stosunku do obiektu podlegającego nadbudowie i przebudowie; c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mający wpływ na wynik postępowania przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że wszystkie reguły postępowania w zakresie określenia koniecznych parametrów technicznych nowoprojektowanej przebudowy oraz nadbudowy zostały w sprawie dochowane, chociaż z decyzji wcale nie wynika skąd Organ II. instancji przyjął jako niebudzący wątpliwości pewnik stwierdzenie, że nie było potrzeby ustalania nowej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz powierzchni zabudowy, które nie zmieniają się, gdy brak jest pierwotnej dokumentacji dotyczącej zabudowy, a zwłaszcza dotyczącej usytuowania budynku bezpośrednio w granicy z działką należącą do Skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że badają, czy organ administracji rozstrzygając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w rozpatrywanej sprawie przyjął za własne ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego, wobec czego uznał za zbędne ich ponowne przytaczanie. Co dotyczy kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga G. Z. nie zasługiwała na uwzględnienie. Natomiast działając z urzędu, Sąd nie stwierdził istnienia wad postępowania, które winny skutkować derogowaniem tego orzeczenia z obrotu prawnego. Tym bardziej, że stanowisko Organów obu instancji zasługuje na aprobatę. Na wstępie nadmienić również należy, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2656/15. Sąd był więc związany wytycznymi zawartymi w tym wyroku, ze względu na treść art. 153 p.p.s.a. Istota sporu w sprawie sprawdza się do oceny, czy prawidłowym rozstrzgnięciem było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmienia konstrukcji dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce ew. nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Przed merytorycznym zbadaniem tej kwestii w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów natury procesowej. W skardze bowiem sformułowano zarzuty dotyczące niewyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym również zaniechania wyjaśnienia przez Organ statusu budynku, który ma podlegać przebudowie i nadbudowie. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowi nastomiast warunek sine qua non możliwości dalszego procedowania w sprawie. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma wprawdzie obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego. Niemniej jednak organ, wykonując swe ustawowe zadania, nie może abstrahować od ogólnego porządku prawnego, poprzestając na zbadaniu inwetycji wyłącznie pod kątem przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić również należy, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczą niejednokrotnie nieruchomości, które są już zabudowane, dlatego dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, nie sposób pominąć zabudowy istniejącej już na działce inwestora i w konsekwencji abstrahować od jej legalności, w szczególności gdy jest to przedmiotem zarzutów innych stron postępowania, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zabudowa znajdująca się już na terenie objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy wraz z zabudową posadowioną na innych działkach współtworzy pewien ład przestrzenny na terenie wyznaczonym jako obszar analizowany. W związku z tym wymaga przeprowadzenia dokładnych ustaleń dla prawidłowości analizy urbanistycznej. Nie też pominąć, że do ustalenia statusu przedmiotowego budynku, który ma podlegać rozbudowie i nadbudowie, Organ był do tego zobligowany w związku z wytycznymi wyroku NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2656/15. W ocenie Sądu, zarzuty dotyczące niewystarczającego wyjaśnienia stanu sprawy nie znajdują oparcia w przedstawionych aktach administracyjnych. Przypomnieć należy, że Inwestor załączył do wniosku kserokopię decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pracownią (decyzja z [...] września 1989 r. nr [...]). Do akt dołączono również pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2018 r., z którego wynika, że wobec budynku objętego wnioskiem nie toczy się postępowanie legalizacyjne ani naprawcze, a postępowania toczące się wcześniej zostały umorzone. Natomiast Sądowi wiadomym jest z urzędu, że kwestia ta została przesądzona również w wyroku NSA z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2914/17. Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty dotyczące naruszenia art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny, należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Natomiast stosowanie do art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Narzędziem służącym ustalaniu wymagań zabudowy jest natomiast analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...)). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestycja usytuowana jest w otoczeniu zespołu 1-2 kondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z garażami dobudowanymi. Inwestycja nie zmieni zatem dotychczasowego sposobu użytkowania budynku jako mieszkalnego. W związku z charakterem zamierzonej inwestycji, tj. nadbudową budynku i przebudową konstrukcji dachu, nie było również potrzeby ustalania obrysu zewnętrznego budynku, tj. nowej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz powierzchni zabudowy, ponieważ te parametry pozostają bez zmian. Szerokość frontu działki o nr. ew. [...] wynosi ok. 26 m, a więc przyjęta minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 3 x 26 m, czyli 78 m w każdą stronę od wszystkich granic działki. W analizie urbanistycznej podano, że w obszarze analizowanym wysokość górnej elewacji frontowej budynków jest zróżnicowana i wynosi od 3,5 do 6,5 m. Średnia wysokość górnej elewacji frontowej wynosi 4,5 m – taką wartość - 4,5 m wskazano również dla ustalenia wysokości budynku po przebudowie. W analizowanym obszarze budynki posiadają dachy o zróżnicowanym koncie nachylenia od 15° do 45°, stąd zaakceptowano dla inwestycji dach o koncie nachylenia od 20° do 45°, jako mieszczący się w istniejącym przedziale. Wysokość głównej kalenicy budynku ustalono na 9 m, jako średnią wysokość występującą w obszarze analizowanym. Układ połaci dachowych ustalno jako dach dwuspadowy lub wielospadowy. Natomiast kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki ustalono na prostopadły lub równoległy. Inwetycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Inwestycja jest także zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi i z istniejącym zagospodarowaniem, nie zaburza ładu przestrzennego. W ocenie Sądu, ustalenia i wnioski Organów w zakresie analizay urbanistycznej są prawidłowe oraz odpowiadają obowiązującym przepisom. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy odpowida również wymogom wynikającym z art. 54 u.p.z.p. Skoro zatem przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów cyt. rozporządzenia analiza urbanistyczna prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1, to brak jest podstaw do przyjęcia, że Organy naruszyły dotychczasowy ład przestrzenny analizowanego obszaru, ustalając te warunki zabudowy, kwestionowane przez Skarżących. W tym miejscu wspomnieć należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że organ ma obowiązek ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, gdy zostaną spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja ta ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. Nie upoważnia jednak do realizacji inwestycji. Stąd dopiero organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa, możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. W świetle tych uwag stwierdzić należy, że ocena wpływu inwestycji na stan techniczny sąsiadujących budynków, także znajdujących się w "ostrej granicy" zostanie dokonana dopiero w postępowaniu o wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie, kwestie odległości i usytuowania inwetycji będą badane w tym postępowaniu. Brak jest więc podstaw do uznania, że w kontrolwanym postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych zagadnień mających wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.