IV SA/Wa 2508/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi R. S. J. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia [...] października 2014r. Nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późno zm.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Pana R.S.J., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., uzgadniające projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zażaleniu na postanowienie organu I instancji Pan R.S.J., zanegował ustalenia poczynione przez w/w organ, iż teren działki nr ewid. [...], obręb [...], znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Skarżący podniósł również, że w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...], po obu jej stronach znajduje się zabudowa jednorodzinna, budynki gospodarcze, a także hangar dla lądujących tam małych samolotów i statków powietrznych . Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ wskazał, że zgodnie ze sporządzonym w 2006 r. przez Dyrektora RZGW w [...], na podstawie art. 79 Prawa wodnego, opracowaniem pn. "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - [...] - rzeka [...]" działka nr ew. [...] znajduje się w rejonie km 38+400 rzeki [...], w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (Q1%) rzeki [...], tj. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym obowiązują zakazy określone wart. 40 ust. 1 pkt 3 oraz wart. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Ze względu na fakt, że omawiana działka (a więc i planowana inwestycja) znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lokalizacja tej inwestycji wymaga uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Na dyrektorze regionalnego zarządu gospodarki wodnej spoczywa obowiązek dokonania, w postępowaniu o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy, oceny projektowanej inwestycji na danym obszarze pod względem ochrony ludzi i mienia przed powodzią. Należy również mieć na uwadze, że kolejne dokonywane zmiany przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, w zakresie ochrony przed powodzią, kładą nacisk na zabezpieczenie przed skutkami powodzi między innymi poprzez odpowiednie kształtowanie zabudowy obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi ustalonych zgodnie z przepisami Prawą wodnego. Organ na podstawie "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - [...] - rzeka [...]" ustalił, że rzędna zwierciadła wody Q1% rzeki [...], w przekroju omawianej działki, wynosi [...] m n.p.m. Na dołączonej do projektu decyzji mapie nie ma wskazanych rzędnych terenu działki nr [...], ale na działkach bezpośrednio sąsiadujących (nr [...] i [...]) uwidocznione są rzędne o wartościach [...] - [...] m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody Q1% należy liczyć się z niebezpieczeństwem zalania tego terenu warstwą wody - o głębokości ok. 0,3 - 0,5 m. Ponadto wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowanie główne - Wójt Gminy [...] - zamierza wydać decyzję negatywnie rozstrzygającą wniosek inwestora. Tego rodzaju decyzja w ocenie organu nawet potencjalnie nie wywołuje skutku w postaci ingerencji w istniejącą rzeczywistość. Organ uzgodnieniowy w takim przypadku musi opiniować skutki braku zmian, to jest wypowiadać się na temat tego, co aktualnie istnieje. Niezależnie od tego, czy zdaniem organu uzgodnieniowego brak zmiany w istniejącej rzeczywistości jest stanem pożądanym czy też niepożądanym, decyzja o warunkach zabudowy i tak nie zostanie wydana. Organ administracji prowadzący postępowanie główne już na etapie sporządzania projektu decyzji stwierdził bowiem, że nie pozwalają na to przepisy prawa. Wójt Gminy [...] w uzasadnieniu przedmiotowego projektu decyzji wskazał, że "ustalenie warunków zabudowy do przedstawionej inwestycji jest niezgodne z przepisami odrębnymi, ponieważ działka znajduje się na obszarze terenów szczególnego zagrożenia powodzią to ma zastosowanie art. 88 I, ust. 1 pkt 1, wprowadzający zakaz wykonywania robót na wymienionym terenie", a tym samym nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1,pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu brak jest jednak uzasadnienia dla stosowania przez organ rozpoznający wniosek o wydanie warunków zabudowy normy art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji zamiaru wydania przez ten organ decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 529/13, ,,{. .. Przepisy prawa winny być interpretowane zgodnie z ich celem. [ ... Cel ten powinien być realizowany jedynie w sytuacji, gdy planowana inwestycja może powstać, a więc gdy organ zamierza uwzględnić wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. [ ... Uzgadnianie decyzji o odmowie warunków zabudowy jest zbędne, bowiem taka decyzja nie ingeruje w przedmiot ochrony organu uzgadniającego. Istnienie zaskarżonego postanowienia nie wywołuje w istocie żadnych negatywnych skutków dla skarżącej, skutki takie wywoła jedynie decyzja odmawiająca wydania warunków zabudowy. Brak jest podstaw do uznania, że to właśnie wydane postanowienie stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy, a jego uchylenie mogłoby w jakikolwiek sposób wpłynąć na los tej decyzji. Natomiast w przypadku ewentualnego ponownego rozpatrzenia sprawy, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, zamierzając uwzględnić wniosek, będzie zobligowany przesłać ponownie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organowi uzgadniającemu." Powyższe stanowisko zostało również wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 33/11, oraz z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3047/12, w których wskazano, iż uzgadnianie ma sens jedynie wówczas, gdy istnieją przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jedynie bowiem taka decyzja ingerując w istniejącą rzeczywistość pociąga za sobą zmiany. Skutków takich nie pociąga zaś za sobą decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Dlatego uzgadnianiu podlegać powinien jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Należy również wskazać, że w przypadku ustalenia, że nieruchomość skarżącego znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, organ prowadzący postępowanie główne nie może z tej przyczyny a priori wydać decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji powinien w trybie art. 9 kpa pouczyć wnioskodawcę o konieczności przedłożenia zgody dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na wybraną lokalizację obiektu, pod rygorem odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli wnioskodawca w wyznaczonym terminie o taką zgodę wystąpi zaistnieje podstawa do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) ..:.. por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 628/08, oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 896/09. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.S.J., podnosząc, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż jego działka leży w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz, że na jej obszarze w przypadku wystąpienia wody Q1% należy liczyć się z niebezpieczeństwem zalania tego terenu warstwą wody - o głębokości ok. 0,3 - 0,5 m. W ocenie skarżącego, rzędne podane przez organ nie odnoszą się do jego działki, tylko działek sąsiednich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd podzielił ustalenia organu w zakresie stanu prawnego znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie. Właściwie organ wywiódł, że zgodnie z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa wart. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W świetle art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do: a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, b) obszarów, o których mowa wart. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późno zm.) w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne.Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią - rozumie się: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej; W świetle zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych nie ulega także wątpliwości, że według "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Rzeka [...] - [...]" planowana inwestycja znajduje się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Działka nr [...] w m. [...] znajduje się w rejonie km 38+400 rzeki [...] dla której rzędna zalewu o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (1%). Słusznie jednak skarżący podnosi, że z w/w dokumentacji nie wynika, jaka jest rzędna na należącej do niego działce. Brak jest zatem dokumentów, które potwierdziłyby stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy, iż cyt. "w przypadku wystąpienia wody Q1% należy liczyć się z niebezpieczeństwem zalania tego terenu warstwą wody - o głębokości ok. 0,3 - 0,5 m. ". Powyższe ustalenie w ocenie Sądu ma zaś w sprawie istotne znaczenie. Wskazać bowiem należy, iż w świetle wywodów organu zgodnie z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się m. in. wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, a także zmiany ukształtowania terenu. Organ zaznaczył przy tym, że w przypadku, gdy inwestycja nie utrudni ochrony przed powodzią art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne przewiduje możliwość zwolnienia z ww. zakazów, w drodze odrębnej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że w przypadku ustalenia, że nieruchomość skarżącego znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, organ prowadzący postępowanie główne nie może z tej przyczyny a priori wydać decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji powinien w trybie art. 9 k.p.a pouczyć wnioskodawcę o konieczności przedłożenia zgody dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na wybraną lokalizację obiektu, pod rygorem odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli wnioskodawca w wyznaczonym terminie o taką zgodę wystąpi zaistnieje podstawa do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) ... por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 628/08, oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 896/09. Ustalenie to w ocenie Sądu stoi w sprzeczności z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem, które wbrew stanowisku organu wywiera negatywne skutki dla skarżącego, bowiem po pierwsze, jak wskazano powyżej określa wprost, jakie jest ryzyko zalania (wskazuje wysokość wody), a po drugie, uzgodnienie przez organ decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, spowoduje w konsekwencji jej wydanie w uzgodnionym kształcie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem uzgodnienia organu była odmowna decyzja w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Jak wynika zaś z jej treści podstawą odmowy jest uznanie, iż w sytuacji gdy działka na której jest projektowana inwestycja znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 88 l ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo wodne wyklucza się wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy. Wskazać zatem należy, że ustalenie to zostało zanegowane przez organ odwoławczy, który stanął na stanowisku, że odmowa wydania warunków zabudowy z w/w przyczyny może nastąpić wówczas, gdy wnioskodawca nie uzyska decyzji o której mowa w art. 88 l ust. 2 ustawy prawo wodne. W świetle powyższego rozstrzygnięcie organu jakie zapadło w rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu jest sprzeczne z zaprezentowanym przez niego stanowiskiem ( uzasadnieniem) . Narusza to określoną w art. 8 k.p.a zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, jak również art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem w ocenie organu uzgodnieniowego, odmowa ustalenia warunków zabudowy z przyczyn określonych w art. 88 l ust. 1 ustawy prawo wodne może nastąpić dopiero wówczas, gdy wnioskodawca nie przedłoży decyzji o której mowa w ust. 2 w/w przepisu, to uznać należy, iż organ nie mógł w rozpoznawanej sprawie uzgodnić przedłożonego mu projektu decyzji, która jest niezgodna z zaprezentowanym przez niego stanowiskiem. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie.