IV SA/Wa 251/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi D. C., B. D , C. K., F. R., J. R., C. R., J. R., K. R., B. J., K. J. i P. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] października 2011 roku, nr [...] Wojewoda [...] zwrócił wniosek z dnia 4 sierpnia 2011 roku o wszczęcie postępowania o wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że wniosek złożony został przez A. J. działającego, jako pełnomocnik D. C., K. W., C. D., G. W., S. W., G. P., T. P., B. D., C. K., F. R., J. R., C. R., J. R., K. R., B. J. oraz P. K. Wniosek zawierał żądanie odszkodowania i jako podstawę prawną żądania wskazywał art. 160 k.p.a. Odszkodowanie to polegać miało na wydzieleniu działki rekreacyjno siedliskowej o powierzchni 0,0500 ha i stanowić rekompensatę za szkodę wyrządzoną decyzją, nr [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. w dniu [...] lutego 1969 roku o przejęciu na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego położonego w Z., gm. S. o powierzchni 33.6300 ha. Gospodarstwo to stanowiło uprzednio własność J. K. Wojewoda wskazał, że w dniu [...] października 2011 roku wydana została decyzja nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1969 roku, nr [...]. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że dochodzenie roszczeń o odszkodowanie za szkody wyrządzone wydaniem w postępowaniu administracyjnym decyzji obciążonych wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. regulował art. 160 k.p.a. Wobec wątpliwości interpretacyjnych na tle stosowania art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) Sąd Najwyższy w pełnym składzie w dniu 31 marca 2011 roku (III CZP 112/10) podjął uchwałę, w uzasadnieniu której na str. 14 wskazał m. in., że art. 160 k.p.a. ma zastosowanie tylko wtedy, gdy zarówno decyzja ostateczna wadliwa, jak i ostateczna decyzja nadzorcza zapadły przed dniem 1 września 2004 roku. W przedmiotowej sprawie decyzja nadzorcza zapadła po 1 września 2004 roku. O tym, w jakim zakresie stosuje się art. 160 k.p.a. w odniesieniu do decyzji wydanej przed 1 września 2004 roku Sąd Najwyższy wypowiedział się w punkcie 1 osnowy uchwały z dnia 31 marca 2011 roku stwierdzając, że w takiej sytuacji należy w dalszym ciągu stosować art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Oznacza to, że w doniesieniu do wniosku złożonego w niniejszej sprawie należy wyłączyć stosowanie § 4 i § 5 art. 160 k.p.a. To z kolei oznacza, że dochodzenie odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją podjętą przed dniem 1 września 2004 roku, w sytuacji, gdy decyzja nadzorcza została wydana po tym dniu możliwe jest tylko przed sądem powszechnym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 roku, nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu zażaleń utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 roku, podzielając zawarte w nim stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. C., B. D., C. K., F. R., J. R., C. R., J. R., K. R., B. J., K. J., P. K. i A. J. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 160 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) oraz zarzut nieustosunkowania się do wszystkich argumentów podniesionych we wniosku i zażaleniu. Skarżący stwierdzili, że uchylony art. 160 k.p.a. zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego nadal obowiązuje do zdarzeń, które nastąpiły przed jego uchyleniem, to jest do zdarzeń które nastąpiły przed dniem 1 września 2004 roku i organ administracji zobowiązany jest do wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie kwestionowały, że art. 160 § 1 k.p.a. może być podstawą do żądania przez skarżących odszkodowania za szkodę powstałą na skutek wydania decyzji, której nieważność następnie stwierdzono, lub co do której stwierdzono, że wydana została z naruszeniem prawa. Kwestią sporną jest natomiast, czy odszkodowanie to powinno być przez skarżących dochodzone w drodze postępowania przed organami administracji, czy też w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw stanowi jedynie, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2 (to jest k.p.a.), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej ustawy. Wykładnia literalna tego przepisu nie daje odpowiedzi na pytanie, czy odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. ma być dochodzone w postępowaniu administracyjnym, czy też w postępowaniu przed sądem powszechnym. Kwestia ta była m.in. przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, gdy w pełnym składzie w uchwale z dnia 31 marca 2011 roku, sygn. akt III CZP 112/10 (OSNCP 2011/7-8/75) wyraził pogląd, że: "Do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a." Zdaniem Sądu Najwyższego nie ma więc zastosowania do dochodzenia roszczeń na podstawie tego przepisu art. 160 § 4 k.p.a., który stanowił, że o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 art. 160 k.p.a. orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, iż: "Zapatrywanie, że art. 5 ustawy nowelizującej dotyczy, zgodnie ze swym brzmieniem, także regulujących tryb dochodzenia odszkodowania przepisów art. 160 § 4 i 5 k.p.c., nie jest jednak trafne. Niewątpliwie ze wskazania - na podstawie art. 5 ustawy nowelizującej - właściwości w sprawie art. 4171 § 2 k.c. wynika niemożność dochodzenia roszczenia wywodzonego z tego przepisu w trybie określonym w art. 160 § 4 i 5 k.p.a., ponieważ ustawa nowelizująca uchyliła cały art. 160 k.p.a. Z art. 5 ustawy nowelizującej nie wynika jednak, w jakim trybie to roszczenie powinno być dochodzone. Właściwość postępowania przed sądami powszechnymi wynika w tym zakresie z ogólnych regulacji procesowych i norm określających czasowy zasięg zastosowania tych regulacji. Skoro art. 5 ustawy nowelizującej nie rozstrzyga o czasowym zasięgu zastosowania wspomnianych regulacji, konsekwentnie należy przyjąć, że nie rozstrzyga on także o czasowym zakresie zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a., w związku z czym w kwestii właściwego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją administracyjną po wejściu w życie ustawy nowelizującej miarodajne są jedynie Ogólne procesowe normy intertemporalne. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - zasady prawnej - z dnia 17 stycznia 2001 r., III CZP 49/00), za które należy uważać także ogólne normy prawa już obowiązującego, gdy ich zastosowanie ulega rozciągnięciu na obszary dotychczas objęte uchylonymi przepisami szczególnymi. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., I OSK 207/06, niepubl.). Żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. Podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu. Wykładnia wyłączająca zastosowanie art. 5 ustawy nowelizującej w odniesieniu do art. 160 § 4 i 5 k.p.a. znajduje potwierdzenie w art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DZ. U. Nr 217, poz. 1590). W przepisie tym, w związku z uchyleniem przez te ustawę art. 261 Ordynacji podatkowej, zawierającym regulację stanowiącą odpowiednik unormowania przewidzianego w art. 160 § 4 i 5 k.p.a., postanowiono, że sprawy odszkodowań wszczęte i niezakończone przez organy podatkowe oraz przez organy kontroli skarbowej przed dniem wejścia w życie tej ustawy podlegają umorzeniu w tych sprawach do czasu przedawnienia roszczenia istnieje możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Nie można racjonalne zakładać woli ustawodawcy przyjęcia zasadniczo odmiennych rozwiązań w dwóch istotnie podobnych sytuacjach. Przyjęciu bronionej wykładni nie sprzeciwiają się wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r., P 18/04 (OTK-A Zb.Urz. 2005, nr 8, poz. 88) i z dnia 21 października 2008 r., SK 51/04, oparte na założeniu, że art. 160 § 4 i 5 k.p.a. może być stosowany po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Zawarta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego interpretacja kontrolowanego przepisu w zakresie, w jakim nie doszło do stwierdzenia niezgodności tego przepisu z wzorcem konstytucyjnym, nie wiąże sądów i choć jest na ogół uwzględniana w praktyce innych organów - za czym przemawia zasada współdziałania władz - to jednak tylko ze względu na siłę argumentacji (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 17 września 1999 r., I CKN 538/99, OSNC 2000, nr 3, poz. 60, i z dnia 21 maja 2003 r., IV CKN 178/01, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 123). Założenie przyświecające wskazanym wyrokom Trybunału Konstytucyjnego nie jest zaś, jak wynika z wcześniejszych uwag, poparte przekonywającymi argumentami. Przeszkodą do przyjęcia bronionej wykładni nie mogła być też praktyka dalszego, po wejściu w życie ustawy nowelizującej, występowania przez strony o odszkodowanie w postępowaniu przed organami administracji, powodująca spory kończące się odesłaniem stron na drogę sądową. Gdyby w trakcie takiego sporu doszło do przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, do ochrony poszkodowanego przed zarzutem przedawnienia mogłaby zostać wykorzystana instytucja nadużycia prawa (art. 5 k.c.). Wyraźne wskazanie na potrzebę udzielenia w takich przypadkach ochrony poszkodowanemu zawiera art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, według którego, jeżeli doszło do umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie przed organem podatkowym lub organem kontroli skarbowej, do okresu przedawnienia nie wlicza się czasu trwania umorzonego postępowania. Wynik ugruntowanego orzecznictwa co do trybu dochodzenia odszkodowania - wyłączenie stosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu - zasługuje więc na akceptację, ale z innym uzasadnieniem; nie jako konsekwencja przyjętej w tym orzecznictwie wykładni art. 5 ustawy nowelizującej, lecz jako wynik działania podstawowej w dziedzinie prawa procesowego reguły bezpośredniego stosowania nowego prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08). W efekcie niknie praktyczne znaczenie sprzeczności między, z jednej strony, orzecznictwem, do którego należą powołane uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, a z drugiej strony orzecznictwem, w którego skład wchodzi uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r., HI CZP 101/08, i zgodne z nią liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli stanowisko znajdujące wyraz w drugim nurcie daje się pogodzić z założeniami nurtu pierwszego. O ile więc w świetle art. 5 ustawy nowelizującej do podjętych przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, znajduje uzasadnienie zastosowanie art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a., o tyle brak podstaw do stosowania do tych decyzji przepisów art. 160 § 4 i 5 k.p.a." Przytoczony wyżej pogląd Sądu Najwyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Zgodnie z treścią art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący złożyli podanie zawierające żądanie odszkodowania, do rozpoznania którego właściwy jest sąd powszechny. Zasadnie w tej sytuacji organ administracji podanie to skarżącym zwrócił. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku poz. 270 — tekst jednolity) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.