IV SA/Wa 252/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 11 oraz 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Pana R. S., na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], znak: [...], z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta P., odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na "budowie budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), na terenie działki nr ewid. [...] we wsi S., gm. P.". Na wymienione w sentencji postanowienie zażalenie złożył Pan R. S. wnosząc o ponowne przeanalizowanie i rozpatrzenie sprawy. Odwołujący wskazał również, iż planuje zrealizować inwestycję w sąsiedztwie istniejących już obiektów budowlanych. Ponadto skarżący stwierdza, iż w celu zachowania wymogów obwarowanych przepisami bezpieczeństwa gotowy jest do zastosowania innych rozwiązań projektowych i konstrukcyjnych. W toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego ustalono, iż zgodnie z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), zostały wprowadzone zmiany w art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tej zmiany z dniem 18 marca 2011 r. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do: Sygn. akt IV SA/Wa 252/12 a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, b) obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. -Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne. Studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zgodnie z zapisem art. 14 ww. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr [...], która znajduje się zgodnie ze sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na podstawie art. 79 Prawa wodnego "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap I Rzeka N.", w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat — Q rzeki N.. Z powyższego wynika zatem, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lokalizacja tej inwestycji wymaga uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Na dyrektorze regionalnego zarządu gospodarki wodnej spoczywa obowiązek dokonania, w postępowaniu o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy, oceny projektowanej inwestycji na danym obszarze pod względem ochrony ludzi i mienia przed powodzią. Należy również mieć na uwadze, że kolejne dokonywane zmiany przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z Sygn. akt IV SA/Wa 252/12 dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w zakresie ochrony przed powodzią, kładą nacisk na zabezpieczenie przed skutkami powodzi między innymi poprzez odpowiednie kształtowanie zabudowy obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi ustalonych zgodnie z przepisami Prawa wodnego. Odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego Dyrektor Regionalnego Zarządu Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że zgodnie ze "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap I Rzeka N.", planowana inwestycja położona jest w rejonie km 73 + 800 rzeki N. i znajduje się w zasięgu wody Q1%. Rzędna zwierciadła wody, w przekroju analizowanej działki, o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat - Q1% wynosi 84,99 m n.p.m. Rzędna terenu na działce przeznaczonej pod zabudowę według dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy mapy wynosi około 82,9 m n.p.m. Oznacza to, że w czasie przepływu wody stuletniej należy się liczyć z niebezpieczeństwem zalewu przedmiotowego obszaru warstwą wody o głębokości około 2,09 m. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdza, że zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym element "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap I Rzeka N.", teren przeznaczony pod planowaną inwestycję - tj. działka nr [...] - znajduje się w sąsiedztwie tej rzeki i w całości znajduje się w strefie zalewowej o prawdopodobieństwie przewyższenia 0.1% - tj. wody występującej raz na 100 lat. Z załącznika mapowego do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż rzędne terenu pod inwestycję wynoszą około 82,9 m n.p.m. Analiza profilu rzeki N. w km 73 + 800 na wysokości którego znajduje się działka nr [...], wskazuje iż rzędna zwierciadła wody 1% wynosi 84,99 m n.p.m. Położenie działki pod planowaną inwestycję w sąsiedztwie rzeki N., ze względu na przejście wód powodziowych występujących z prawdopodobieństwem przewyższenia raz na 100 lat jest niekorzystne. Z analizy rzędnych terenu przedmiotowej działki i rzędnych zwierciadła wody Q 1% wynika, iż głębokość zalewu wodą może osiągnąć nawet 2,09 m. W konsekwencji powyższego może nastąpić zniszczenie planowanego do wykonania budynku letniskowego. Niesione przez wodę elementy zniszczonych budowli mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych poniżej. Lokalizacja budynków na trasie przepływu wód powodziowych, wpływa na podpiętrzenie wód oraz zwiększenie naporu wody na obiekty napotykane na swojej drodze. Mając zatem na uwadze głębokości zalewu i Sygn. akt IV SA/Wa 252/12 prędkości przepływu wód powodziowych w strefie wysokiego ryzyka nie należy dopuszczać do lokalizacji nowych budowli, co może spowodować dodatkowe niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia nie tylko inwestora ale i mieszkańców okolicznych terenów. W przypadku wystąpienia na tym terenie powodzi, głębokość zalewu może wynosić około 2,09 m, a zatem mogą wystąpić znaczne trudności w prowadzeniu akcji ratunkowej. Analizując usytuowanie nieruchomości względem rzeki (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy) można stwierdzić, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Przedmiotowe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S., zarzucając mu naruszenie; 1. art. 21 i 32 Konstytucji, wskazującego na ochronę prawa własności i zasadę równości stron wobec prawa i równego traktowania obywateli przez władze publiczne. 2. art. 88 a prawa wodnego, poprzez wydanie dla terenu zurbanizowanego decyzji wzajemnie się wykluczających, 3. naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 4. naruszenie art. 12 i 35 k.p.a W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż organ nie uzasadniał dlaczego odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla należącej do niego działki, w sytuacji gdy działki z nią sąsiadujące są już zabudowane. Na terenie tym bowiem od 30 lat dopuszczona jest zabudowa pomimo tego, iż również wówczas był on ternem zagrożonym powodzią. Skoro więc samorząd decyduje się na takie zagospodarowanie tych terenów to do niego winna należeć zabezpieczenie go przed powodzią, na co wprost wskazuje art. 88 c Prawa wodnego. Tymczasem w ocenie skarżącego organ uzasadnił swoje stanowisko stwierdzeniem, iż "niesione przez wodę elementy zniszczonych budowli mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów położonych poniżej" w stwierdzeniu tym nie ma zaś jakiejkolwiek wzmianki o prawie wodnym. W ocenie skarżącego stanowisko organu winno zaś wskazywać w oparciu o stosowna ekspertyzę na zasady posadowienia budynku i zabezpieczenia jego elementów konstrukcyjnych przed powodzią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Sygn. akt IV SA/Wa 252/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części P.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), zostały wprowadzone zmiany w art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tej zmiany z dniem 18 marca 2011 r. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej — w odniesieniu do: przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. -Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za Sygn. akt IV SA/Wa 252/12 obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr 76/8, która znajduje się zgodnie ze sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na podstawie art. 79 Prawa wodnego "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap I Rzeka N.", w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat — Q rzeki Narew. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lokalizacja tej inwestycji wymagała zatem uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej pod względem ochrony ludzi i mienia przed powodzią. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym element "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap I Rzeka N.", teren przeznaczony pod planowaną inwestycję — tj. działka nr 76/8 - znajduje się w sąsiedztwie tej rzeki i w całości znajduje się w strefie zalewowej o prawdopodobieństwie przewyższenia 0.1% - tj. wody występującej raz na 100 lat. Z załącznika mapowego do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż rzędne terenu pod inwestycję wynoszą około 82,9 m n.p.m. Analiza profilu rzeki N. w km 73 + 800 na wysokości którego znajduje się działka nr 76/8, wskazuje iż rzędna zwierciadła wody 1% wynosi 84,99 m n.p.m. Z analizy rzędnych terenu przedmiotowej działki i rzędnych zwierciadła wody Q 1% wynika, iż głębokość zalewu wodą może osiągnąć nawet 2,09 m. W konsekwencji powyższego w ocenie organu może nastąpić zniszczenie planowanego do wykonania budynku letniskowego. Niesione przez wodę elementy zniszczonych budowli mogą zaś powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych poniżej. Lokalizacja budynków na trasie przepływu wód powodziowych, wpływa na podpiętrzenie wód oraz zwiększenie naporu wody na obiekty napotykane na swojej drodze. Mając zatem na uwadze głębokości zalewu i prędkości przepływu wód powodziowych w strefie wysokiego ryzyka nie należy dopuszczać do lokalizacji nowych budowli, co może spowodować dodatkowe niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia nie tylko inwestora ale i mieszkańców okolicznych terenów. Przedstawiając swoje stanowisko organ nie odniósł się jednak do zarzutów podniesionych przez skarżącego, wskazujących na okoliczność, iż należąca do niego działka nie sąsiaduje bezpośrednio z linią rzeki, położona jest ponad 280 m od koryta Sygn. akt IV SA/Wa 252/12 rzeki. Działki znajdujące się po sąsiedzku, w tym działki położone bliżej rzeki są już zabudowane i to nie tylko budynkami letniskowymi ale i mieszkalnymi. Co świadczyć ma o nierównym traktowaniu podmiotów wobec prawa. Dodatkowo skarżący zaproponował aby organ określił warunki po jakimi może zrealizować planowaną przez niego na tym terenie inwestycję. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż rolą organów jest ochrona ludzi i mienia przed powodzią. Z uzasadnienia organu nie wynika jednak na jakiej podstawie przyjął on, iż planowana przez skarżącego inwestycja wpłynie na pogorszenie możliwości realizacji przedmiotowego celu na tym terenie, który co podkreśla skarżący jest już terenem zurbanizowanym. Organ nie przywołał także, żadnych przepisów prawa na poparcie swojego stanowiska. Tymczasem powinnością organu wydającego rozstrzygnięcie w ramach tzw. uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Należy także zwrócić uwagę na to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy to domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2036/01 - Lex nr 82004; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 2880/99 - Lex nr 79239). Oczywiście nie znaczy to, że organ w każdym przypadku ma obowiązek pozytywnego rozstrzygnięcia. Zależy to bowiem od należytego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu zainteresowanego, rozumianych jako konkretne, zindywidualizowane okoliczności. W razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA 1800/06 - Lex nr 320931; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2001 r., sygn. akt V SA 3718/00 ONSA 2002/3/124; wyrok WSA w Sygn. akt IV SA/Wa 252/12 Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2057/05 - Lex nr 194432; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1093/04 - Lex nr 168038). Powyższe świadczy o tym, że organ odwoławczy w niedostateczny sposób zbadał stan faktyczny sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a nadto nie rozważył w dostateczny sposób zażalenia skarżącego co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie należy uczynić zadość powinnościom wynikającym z przedstawionych wyżej rozważań, wyjaśniając wszelkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.