IV SA/Wa 252/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na nieruchomości złożonej z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Miejski Konserwator Zabytków w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ ten wskazał, że obiekty przewidziane w projekcie decyzji przekazanym do uzgodnienia do zachowania (budynek w pierzei ulicy - pod nr [...]) oraz do wyburzenia (w szczególności budynki produkcyjne, oznaczone jako I i II - pod nr [...]), stanowią integralne składniki tego zespołu. Usunięcie tych dwóch obiektów produkcyjnych, o charakterystycznej lokalizacji w całości zespołu, w sposób istotny będzie prowadziło do jego destrukcji i zatarcia czytelności całości, a tym samym znaczącego pomniejszenia wartości historycznych i naukowych zabytku ujętego w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Z. R. podkreślając, że przeznaczone do wyburzenia budynki stanowiące element dawnego Zespołu Fabryki [...] a nie zostały wpisane do rejestru zabytków. Wskazał ponadto, że wartość zabytkowa ww. obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków jest wątpliwa, ze względu na ich "całkowitą degradację". Organ zażaleniowy zważył, że dla terenu na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych przy ul. [...] w [...], nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, zgodnie z art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Do form ochrony konserwatorskiej należą: wpis do rejestru zabytków, wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Stanowisko w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wojewódzki konserwator zabytków zajmuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 kpa. Właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że Zespół Fabryki [...], położony w [...] przy ul. [...], [...] (w tym budynki przeznaczone do rozbiórki oznaczone na mapie zasadniczej projektu decyzji: [...] i [...]), został ujęty w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...]. Jak wynika z przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, planowana inwestycja miałaby polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. W ustaleniach dotyczących warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu wskazano: linie zabudowy - nie określa się; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - do 63%; szerokość elewacji frontowej - nie określa się; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do rzędnej 197 m n.p.m; geometria dachu - przykrycie płaskie (nachylenie do 15o) o wysokości w najwyższym punkcie do rzędnej 197 m n.p.m.; na dachu dopuszcza się lokalizowanie obudowanych osłonami urządzeń infrastruktury technicznej, nadszybia dźwigów, wyjść na dach, balustrad itp. o wysokości do 1,5 m; budynek w pierzei ul. [...] oznaczony na mapie zasadniczej u3 do pozostawienia bez zmian, pozostałe budynki na terenie inwestycji do rozbiórki; dopuszcza się lokalizację budynku bezpośrednio przy granicach sąsiednich działek; projektowane rozwiązania odpowiadać powinny aktualnym standardom techniczno-użytkowym, zapewniając harmonijne dopełnienie układu sąsiedniej zabudowy. Zdaniem organu zażaleniowego, organ ochrony zabytków I instancji słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m.in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Działka nr ewid. [...] położona przy ul. [...] oraz część zabudowy na niej posadowionej, tj. budynek frontowy (dawny magazyn) oraz położone w głębi parceli dawne budynki produkcyjne I i II, a także budynki obejmujące tył działki, zlokalizowane są na terenie dawnego Zespołu Fabryki [...]. Czas powstania tego zespołu fabrycznego określany jest na lata [...]. Teren fabryki zajmuje dwie działki: zachodnią i wschodnią, rozdzielone ul. [...]. Na terenie tej pierwszej, objętej przedmiotową inwestycją, już w pierwszych latach działalności wzniesiono szereg obiektów fabrycznych: liczne ślusarnie, odlewnię, modelarnię, stolarnię, malarnię, kuźnię, oddział mechaniczny i montażowy, kotłownię, magazyny i składy. Przeznaczone do rozbiórki budynki produkcyjne wzniesiono na początku XX w.. Na podstawie dokumentacji historycznej i ikonograficznej dokumentującej układ zabudowy zespołu fabrycznego [...] od lat 90. XIX w. organ stwierdził, że w granicach obecnej działki nr [...] zachowały się do dzisiaj co najmniej trzy obiekty pofabryczne: budynek frontowy nr [...] (dawny magazyn) oraz dwa budynki produkcyjne (północy i południowy) usytuowane w centralnej części tej działki. Zespół fabryczny pomimo wtórnej parcelacji, przebudów i wyburzeń do dziś zachował czytelne pierwotne rozplanowanie i sposób zabudowy, widoczny szczególnie w centralnej części terenu objętego przedmiotową inwestycją. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Organ II instancji podzielił zdanie organu I instancji, iż realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do radykalnej zmiany sposobu zagospodarowania zachowanego do czasów współczesnych Zespołu Fabryki [...]. Wyburzenie dwóch zabytkowych budynków produkcyjnych, pochodzących z czasów działalności fabryki pomniejszy jej wartość zabytkową poprzez pozbawienie elementów, stanowiących integralną część opisywanego zespołu. Przewidziane do rozbiórki budynku stanowią świadectwo postindustrialnego rozplanowania i zagospodarowania terenu ujętego w gminnej ewidencji zabytków i w sposób istotny kształtują relacje przestrzenne wewnątrz kwartału zabudowy dawnej fabryki. Odnosząc się do treści zażalenia organ wskazał, że gminną ewidencję zabytków prowadzi Prezydent Miasta [...], dlatego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie posiada kompetencji do weryfikacji zasobu tej ewidencji oraz oceny ujętych tam obiektów pod kątem stanu zachowania, czy stanu technicznego. W tym stanie rzeczy organ zażaleniowy orzec o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Z. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2018 r., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 80 kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej wskutek dokonania przez organ oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny, skutkiem czego było błędne przyjęcie, iż budynki zlokalizowane na terenie dawnego Zespołu Fabryki [...] wybudowane zostały w okresie przedwojennym; 2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez podzielenie stanowiska organu I Instancji i w konsekwencji utrzymanie w mocy jego postanowienia mimo jego wadliwości, która przesądza o konieczności jej uchylenia. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga jest bezzasadna. Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Na wstępie podkreślić należy, że Sąd w całości podziela ustalenia dokonane przez organy obu instancji i dokonaną przez nie ocenę stanu faktycznego, stąd nie ma potrzeby ich powtarzania. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na fakt, że jak wynika z okoliczności sprawy, intencją skarżącego było m.in. wyartykułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067), co w skardze błędnie określono jako zarzut naruszenia przepisu postępowania, a nomenklaturę omyłkowo wskazano jako art. 3 pkt 11. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2018 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na nieruchomości złożonej z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w związku z art. 64 ust. 1), w tym z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (pkt 2). Stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Z art. 22 ust. 5 pkt 3 tej ustawy wynika, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (inne niż zabytki nieruchome wpisane do rejestru i inne niż zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków). Wpis do takiej ewidencji, choć nie następuje na podstawie decyzji administracyjnej, a aktem wewnętrznym administracji jakim jest zarządzenie, to jednak podlega kontroli sądowo-administracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., II OSK 1950/12, LEX nr 1413428). Dlatego bez jakiegokolwiek znaczenia pozostaje kwestia niepowiadomienia ówczesnych właścicieli o wpisie Zespołu Fabryki [...] do gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym, choć budzą wątpliwości konsekwencje prawne wpisu zabytku do ewidencji gminnej, to w nauce podkreśla się, że po zmianie dokonanej ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) gminna ewidencja zabytków stała się jedną z prawnych form ochrony tych obiektów, mimo że wcale nie została jako taka wymieniona w przepisach, w szczególności w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na mocy powołanej noweli obiekty ujęte w gminnej ewidencji podlegają więc uzgodnieniom konserwatorskim m.in. na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zaś różnica w traktowaniu zabytków ujętych w rejestrze i tych wskazanych w ewidencji ma charakter wyłącznie proceduralny, a zabytki włączone do gminnej ewidencji zabytków traktowane są identycznie jak inne nieobjęte żadną formą ochrony zabytki w znaczeniu materialnym, czyli takie, które odpowiadają ustawowej definicji z art. 3 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Artur Ginter, Anna Michalak; Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz; WK 2016). W postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, zwłaszcza przed organem I instancji, przeprowadzone zostało bardzo szczegółowe badanie okoliczności faktycznych, co znalazło odzwierciedlenie w obszernym uzasadnieniu z odniesieniem się do szeregu źródeł i opracowań. Wynika z tego jednoznacznie, że Zespół Fabryki [...] stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, posiadający określoną wartość historyczną, artystyczną i naukową, stąd uzasadnione są względem niego działania rewaloryzacyjne i adaptacyjne. Natomiast planowana inwestycja zmierza do wyburzenia (rozbiórki) części istniejącej historycznej zabudowy. Za gołosłowne przy tym uznać należy twierdzenia skarżącego, że budynki znajdujące się na tyłach działki nr [...] zostały wybudowane współcześnie w miejsce budynków zabytkowych. Na tę okoliczność strona nie przedstawiła żadnych dowodów. Słusznie więc organ zażaleniowy podniósł, że gminną ewidencję zabytków prowadzi Prezydent Miasta [...], dlatego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie posiada kompetencji do weryfikacji zasobu tej ewidencji oraz oceny ujętych tam obiektów pod kątem stanu zachowania, czy stanu technicznego. Zwrócić tu należy uwagę na fakt, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome bez względu na stan zachowania. Dopóki więc budynki na działce nr [...] (budynek frontowy – dawny magazyn, budynek południowy – dawny budynek produkcyjny oznaczony jako I i budynek północny – dawny budynek produkcyjny oznaczony jako II) są uwzględnione w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...], to objęte są ochroną konserwatorską i dlatego uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w kształcie objętym wnioskiem inwestora mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego pomniejszenia zasobów dziedzictwa kulturowego [...] i byłoby sprzeczne z celami ochrony zabytków. Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, a organ współdziałający ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. Podejmuje on czynności w ramach swojej właściwości, uczestnicząc w czynnościach już prowadzonego postępowania w sprawie zawisłej przed innym organem. Przy tym działając w zakresie własnych kompetencji i powierzonych przez ustawę zadań, nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego do wydania decyzji. Organ ochrony konserwatorskiej zobligowany jest zatem ocenić pod kątem ochrony zabytków przedłożony przez organ główny projekt decyzji o warunkach zabudowy i uzgodnić ten projekt albo odmówić jego uzgodnienia – w tym przypadku z uwagi na niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym w odniesieniu do ochrony zabytków. W postanowieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] (a w ślad za nim w zaskarżonym postanowieniu) szczegółowo wyjaśniono, dlaczego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego w przedstawionym kształcie nie może zostać uzgodniony. Gdyby organy dokonały oceny zgodnej z oczekiwaniami skarżącego, to faktycznie doszłoby do zniweczenia znaczenia gminnej ewidencji zabytków. Do takiej jednak oceny nie jest uprawniony organ administracji stosujący prawo w trybie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W świetle zaprezentowanych wywodów nie można uznać, że organy naruszyły wyrażoną w art. 80 kpa zasadę swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji organ II instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W związku z powyższym, za chybione należało uznać wszystkie wyartykułowane przez skarżącego zarzuty naruszenia tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Na zakończenie wskazać trzeba, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonego postanowienia. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.