IV SA/Wa 2526/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty oddala skargę Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Starosty [...] z [...] września 2015 r. o odmowie zwrotu na rzecz p. M. P. i R. P., zwanych dalej "Wnioskodawcami", nadpłaty - w wysokości 46 101,95 zł - z tytułu nienależnie uiszczonych w 2011 roku opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z załącznikiem do ich wniosku z 30 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu, po zreferowaniu przebiegu sprawy, przywołano następujące ustalenia faktyczne oraz uwarunkowania prawne: - decyzja organu I. instancji została wydana na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz art 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015, poz. 613 ze zm.), - oceniając prawidłowość tej decyzji, stosownie do art. 72 § 1 ustawy - Ordynacji podatkowa, za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (opłaty); przyjmuje się, że podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna; natomiast podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł; w obu przypadkach świadczenie podatnika, dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego, przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa; ta nadwyżka świadczenia, ponad obowiązkowe, jest nadpłatą; zasady te, wobec art. 67 ustawy o finansach publicznych, mają zastosowanie do środków publicznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w rozumieniu art. 60 tej ustawy, - w związku z tym, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zasadnicze znaczenie ma to, czy istniał przepis prawa, nakładający obowiązek wniesienia opłaty przez Wnioskdoawców, czy też - jak oni wskazują - powyższe opłaty zostały pobrane bez podstawy prawnej, - art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu od 12 lipca 2014 r. (na dzień orzekania publ. - Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.), wprowadza generalną zasadę odpłatności za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego; obecnie kwestie czynności, podlegających opłacie, reguluje art. 40b tej ustawy; opłata za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1, jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów; opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1, - w okresie, w którym pobrano objęte żądaniem Wnioskodawców opłaty obowiązywał art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (od 7 czerwca 2010 r.), a do 6 czerwca 2010 r. jej art. 40 ust. 3b; przewidywały one odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności, związane z udostępnianiem tych informacji; w okresie wskazanym we wniosku o zwrot nadpłaty, istniał ustawowy obowiązek uiszczania opłat za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; stanowisko takie potwierdza orzecznictwo – np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 514/10 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); wskazano w nim, że akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie publ. - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), jedynie stwierdzają istnienie obowiązku lub uprawnienia, który wynika bezpośrednio z przepisu prawa; taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej przez Sąd sprawie - obowiązek uiszczenia stosownej opłaty wynikał wprost z przepisu prawa - art. 40 ust. 3b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i tabeli III załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o opłatach"; również w postanowieniu z 24 września 2013 r. (sygn. akt I OSK 2104/13 – dostępne w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240. poz. 2027 z późn. zm.), stanowiącego, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. la i Ib. standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Przepis ten dodany został do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489), która weszła w życie dnia 7 czerwca 2010 r. Zresztą obowiązujący przed tą zmianą ust. 3b art. 40 również przewidywał odpłatność za udzielenie informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. skt I CSK 939/14 wskazał, że zarówno na podstawie przepisu art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą jest odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji. (...) Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że pobieranie kwestionowanych w sprawie opłat było nieuprawnione, skoro miało ono podstawę prawną w powołanych wcześniej przepisach statuujących zasadę odpłatności udostępniania danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywania czynności związanych z udostępnianiem tych informacji. Zasada odpłatności znajdowała zastosowanie zarówno w przypadku wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a więc w stosunku do podmiotów posiadających uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, które w ramach posiadanych uprawnień podejmują się wykonywania określonych czynności i prac, jak i w stosunku do innych podmiotów, które w ramach informacji chcą uzyskać na własne potrzeby stosowne dane, wyrysy, wypisy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.", - odniesiono się do zarzutu odwołania Wnioskodawców, co do naruszenia art. 72 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 (Dz. U. z 2013 r. poz. 805), poprzez błędne uznanie, jakoby pobrane od nich w 2011 roku opłaty, na podstawie przepisów rozporządzenia o opłatach, były należne; odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2444/13 – dostępny w CBOSA); stwierdził on: "Odrębną kwestią podlegającą omówieniu jest określenie terminu utraty mocy obowiązującego aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 zd. pierwsze In fine Konstytucji) na 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcie to ma na celu ograniczenie w czasie negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu i umożliwienie dokonania zmian prawa tak aby było ono zgodne z Konstytucją R.P. Wskazanie innej daty ma także na celu zapewnienie możliwości niezakłóconego poboru opłat, gdyż sama zasadność ich poboru nie jest kwestionowana. Jak wywodzi Trybunał przyjęcie innego rozwiązania mogłoby doprowadzić do nieuprawnionego przysporzenia majątkowego osób, które zawodowo prowadzą działalność geodezyjną i luki w prawie, gdyż podmioty zarządzające zasobem geodezyjnym zobowiązane byłyby do udostępniania pochodzących z tego zasobu informacji i materiałów natomiast brak byłoby mechanizmu wyliczania opłat, które co do zasady są należne. Prowadzi to do wniosku, że kierując się wolą Trybunału Konstytucyjnego, zasadne jest stwierdzenie, że do daty 11 lipca 2014 r., czyli upływu 12 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku T.K. za czynności geodezyjne i kartograficzne, udzielanie informacji i wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego i pobieranie opłaty w wysokości ustalonej w Rozporządzeniu było i jest prawidłowe.", - w związku z przewidzianą w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w rozporządzeniu o opłatach, powszechną zasadą odpłatności, nie ma podstaw do kwestionowania zasadności decyzji o odmowie zwrotu nadpłat z tytułu uiszczonych przez Wnioskodawców w 2011 roku opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, udokumentowanych fakturami, wystawionymi w tymże roku o numerach wskazanych w załączniku do wniosku, - Starosta Powiatu [...], w oparciu o wskazane przepisy ustawy i rozporządzenia, dokonywał czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących obowiązków Wnioskodawców - w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w postaci wystawiania faktur i zobowiązywania geodetów do uiszczania opłat za udostępnianie materiały; do dnia podjęcia przez uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 1/14 - opubl. ONSAiWSA 2015/1/5 oraz dostępne w CBOSA) istniały rozbieżności w orzecznictwie, co do formy konkretyzacji obowiązku uiszczenia opłaty za dokumenty i informacje z zasobu; ani bowiem ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenie o opłatach, nie określały wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności; część orzecznictwa wskazywała, że obciążenie opłatami za udostępnianie dokumentów i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, podlegającą kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak np.: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 707/13, postanowienia NSA o sygn. akt I OSK 1594/10 i 52/12, - dostępne w CBOSA); wydanie stosownej uchwały nie może powodować, że opłaty - dokonane na podstawie faktur w 2011 roku - były nienależne; zmiana linii orzeczniczej nie uzasadnia zarzutu, że uiszczone przed podjęciem uchwały opłaty były pobrane bez podstawy prawnej, - z akt sprawy nie wynika też, aby dane czynności były przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego i została stwierdzona ich bezskuteczność. W skardze zarzucono naruszenie art. 72 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, poprzez błędne uznanie, jakoby opłaty geodezyjne i kartograficzne, pobrane od Wnioskodawców w 2011 roku były należne: - pomimo pominięcia wymaganej przez prawo formy – nie wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, - wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 30/12 – gdy opłaty były ustalone wobec treści rozporządzenia o opłatach; tymczasem - wobec stwierdzenie niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, i utraty mocy obowiązującej przepisów wskazanego rozporządzenia - podstawa prawna do nałożenia tej daniny publicznej odpadła. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie nie narusza bowiem prawa. Trafny jest stanowisko organu w sprawie jak i jego uzasadnienie, wobec prawidłowo przywołanych uwarunkowań prawnych oraz tez z orzecznictwa. Z uwagi na uprzednie, szczegółowe zreferowanie, jego ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Odnosząc się do argumentacji skargi wypada wskazać jedynie dodatkowo, co następuje. Zasadnie organ administracji ocenił, że - wobec prezentowania przez wiele lat w orzecznictwie poglądu, w myśl którego wystawienie dokumentu (faktury), wskazującego wielkość należności z tytułu korzystania z zasobów, stanowi czynność materialno-techniczną organu, w zakresie praw i obowiązków osób, która może być zaskarżona do sądu i w tym trybie realizowana jest kontrola legalności działania organów administracji w danym zakresie - bezpodstawne byłoby przyjęcie, jakoby należności sprecyzowane w tym trybie mogły być uznane za nienależne, wyłącznie wobec rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w następstwie wystąpienia budzącego poważne wątpliwości zagadnienia prawnego, gdzie wskazano na decyzję administracyjną, jako właściwą formę określania wielkości daniny w danym zakresie. Chybione są także wywody, gdzie braku podstaw do wniesienia opłat w 2011 roku upatrywano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 30/12. Uznał on za nieodpowiadające wymogom konstytucyjnym przepisy upoważniające do określania rozporządzeniem wysokości opłat. Trafnie odnotował organ zamieszczenie w danym orzeczeniu klauzuli, z której treści wynika utrata mocy obowiązującej stosownej regulacje dopiero po określonym czasie (12 miesięcy – pkt II). W ocenie Trybunału utrzymanie więc w mocy w dalszym – zakreślonym - czasie danego przepisu, mimo że narusza określone reguły konstytucyjne, było uzasadnione innymi, chronionymi tym aktem, wartości. Przeważało to za czasowym utrzymaniem ich w mocy - przez zakreślony okres. Podstawą dla dokonania takiej oceny przez Trybunał – a, co za tym idzie, podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia - stanowi wprost przepis rangi konstytucyjnej (art. 190 ust. 3). W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby stosowne czynności - dokonywane w myśl dotychczasowych regulacji przez organy władzy publicznej. w tym pobierane opłaty - w okresie, gdy dane regulację, stanowiące ich podstawę, pozostawały z woli Trybunału w mocy, mogły być kwalifikowane, jako nieznajdujące podstaw prawnych, wobec sprzeczności z Konstytucją RP. Jak wprawdziem wywodzono w uzasadnieniu skargi, w judykaturze i doktrynie jest także prezentowany pogląd, jakoby stwierdzenie niekonstytucyjności określonej regulacji, nawet wobec odroczenia terminu jej utraty mocy, nie tamowało potrzeby oceny legalności zdarzeń, mających miejsce jeszcze w okresie obowiązywania wadliwych regulacji, w kontekście ostatecznego przesądzenia przez Trybunał, że były one w istocie sprzeczne z Konstytucją. Sąd w tym składzie poglądów tych jednak nie podziela, uznając za trefne te, wyrażone w innych orzeczeniach (np. wyroki NSA o sygn.. akt I OSK 1384/13 1602/13 – dostępne w CBOSA oraz wyrok SN o sygn. akt I CSK 410/10 publ. w LEX nr 863413). Prezentowane w skardze rozumienie regulacji konstytucyjnych prowadziłoby bowiem do faktycznego zniweczenie kluczowych skutków prawnych regulacji, ustanowionej art. 190 ust. 3 ustawy zasadniczej. Nie sposób uznać, aby wolą prawodawcy, przyjmującego ten akt, było wykreowanie sytuacji, gdy - wobec odroczenia przez Trybunał terminu utraty mocy wadliwych regulacji - rodzą one nadal przez pewien czas dalsze skutki prawne, które następnie miałyby być odwracane w drodze stosownych procedur (tu orzekanie w przedmiocie nadpłaty bądź - gdy wydano decyzje – np. wznowienie postępowania). Takie rozumienie wskazanego przepisu rangi konstytucyjnej prowadziłoby wyłącznie do czasowej – w okresie odroczenia utraty mocy - konserwację stanu niepożądanego w państwie praworządnym - braku pewności prawa. W takiej sytuacji nie naruszono, przywołanego w skardze, przepisu prawa materialnego zakreślającego, kiedy należy zwrócić nadpłatę. Sąd nie spostrzegł natomiast z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.